论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性———以环境权理论为基础的证立

　　内容提要:环保机关依法履行了环境监管职责，仍不能有效保护环境的，可作为原告，提起旨在维护公共性环境公益的环境民事公益诉讼。具体而言，环境权、诉讼信托和自然资源国家所有权的理论为环保机关提起环境民事公益诉讼奠定了理论上的正当性基础。环境权是环境公益诉讼最核心的权利基础，为了更理性、更科学地对其进行理论研究和制度设计，今后务必高度重视对环境权的研究。

　　主题词:环保机关；环境民事公益诉讼；环境权；原告；正当性

　　2010年6月29日，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，在国家层面正式确认了环保机关提起环境民事公益诉讼的原告地位。2010年8月，昆明市环保局以两家牧业公司严重污染村民饮用水为由，向昆明市环境保护法庭提起云南首例环境民事公益诉讼案，请求判令被告停止环境侵害、赔偿治理污染所需432万余元。对此，我们不禁要问:(1)环保机关置行政职权于不顾，反而运用民事诉讼的途径来保护环境，岂不造成行政资源和司法资源的双重浪费?(2)作为行政主体的环保机关何以能“摇身一变”成为环境民事公益诉讼的原告?以下，笔者试从环境公共利益维护的角度对环保机关以民事主体身份提起环境诉讼的正当性问题予以论证和说明，以求教于同仁。

　　一、环境公共利益的类型化:公众性环境公益和公共性环境公益以环境侵害为依据，可把与环境有关的利益(均可因环境侵害而遭受损害)分为三大类型:一是人格利益，主要指生命和健康利益(有时还包括精神利益)，因为生命和健康的维持都需良好的环境作为条件。二是财产利益，因为许多财产的获取和实现均需良好的环境作为条件，环境若受污染必损害财产，如养殖的鱼虾因水污染而死亡。三是环境利益，指环境的功能所体现出来的利益，如环境的供给功能(清洁空气和水源的提供等)、调节功能(涵养水源、调节气候等)。实际上，环境问题的本质即是环境功能的受损。众所周知，环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，因此，其凝结的利益往往表现为公共利益，如湿地的气候调节功能可惠及广大区域。不过，对某些特定的环境要素或具体空间范围的区域环境而言，其环境功能的受益人群很少，此时则表现为环境私益，例如通风、采光等。人格利益和财产利益均属于个体所有，本质上属于私益的范畴。但是，当人格和财产利益涉及不确定多数人时，这些叠加的人格利益和财产利益便具有了广泛性，从而可纳入广义环境公益的范畴。据此，我们可把与环境有关的公共利益分为公众性环境公益和公共性环境公益两大基本类型。

　　1．公众性环境公益是指由那些为不确定多数人所拥有，需以良好环境为条件(throughenvironment)的私人人格利益和财产利益组合而成的环境公益。这种公益具有如下特征:(1)从利益归属上看，该类公益本质上属于人格利益或财产利益，之所以称为环境公益，是由于其与环境息息相关、密不可分，易受环境质量好坏的影响。例如，人体健康因环境污染而受损。(2)从存在形态上看，该种公益体现为由不确定多数人所拥有的多人私益。这种公益在本质上属于私益的范畴，之所以称为公益，是因为现实或可能享有此类私益的主体众多，为不确定多数人所拥有或享有，从而体现了一定的群体性和社会性。(3)从表征上看，这类公益具有群体性(环境受害者或环境付出者众多)、分散性(分属于分散的不同个体)、累加性(系多人私益的叠加，且私益具有个体差异性)、拟制性等特征。(4)从法律保护方式上看，这种公益本可作为私益分别进行保护和救济，制度上之所以拟制为公益(“准公益”)，是因为将这种多人私益进行群体性保护，如采用代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等，成本更低、效果更好。

　　2．公共性环境公益是指以环境的功能为内容(toenvironment)而承载的环境公益。这种公益具有如下特征:(1)从利益属性上看，该类公益是对环境本身的利益，是实在、客观、真正的环境利益。(2)从类型上看，可分为经济性环境公益和生态性环境公益。经济性环境公益，即公共环境本身所具有的经济价值(源于自然资源的财产性)。例如，天然水产资源、可分配的环境容量资源本身所蕴含的经济价值。生态性环境公益，即环境的生态服务功能所蕴含的利益。例如，森林所具有的涵养水源、调节气候、防风固沙、保持生物多样性的生态利益等。(3)从表征上看，公共性环境公益具有整体性(不可分割为多个私益，共同享有无明显个体差异)、客观性(客观上存在而非人为拟制)、公共性(非排他性和一定的非竞争性)、包容性(公益包容私益而非私益的叠加)、广泛性(牵涉面大，关乎一个区域的人群甚至后代和整个人类的利益)、弱私性(对私人的影响往往无显著紧迫性，当尚未发生人身和财产损害时尤其如此)等。

　　上述两类环境公益之间具有紧密的联系，公众性环境公益的受损或受益往往以公共性环境公益的受损或受益为前提或前奏。例如，化工厂排放的废水首先使得饮用水环境质量下降，此后导致人体健康受损。不过，公共性环境公益受损却并不必然导致公众性环境公益的受损，例如小型油轮原油泄生态性环境公益虽然不直接体现经济价值，但采用一定的评估手段，可把其折算为一定的经济价值。然而，在发展经济的实践中，环境的生态价值往往容易被忽视。实际上，环境所提供的生态价值要高于资源经济价值。据我国学者的研究，在森林的效益总量里，木材经济效益占11%，花卉、藤类、药用等经济效益占1%，而森林固定二氧化碳、释放氧气、改良土壤、固土保肥、蓄水调洪等生态效益却达到了87%;另据日本学者的预测，森林的经济效益与生态效益的比例为1∶6至1∶20。

　　不过，对于某些环境侵害而言，如噪声干扰、毒气泄漏、核事故等，这两种公益的受损几乎是同时发生的，并无明显的先后顺序。以化工厂污染河湖为例，公众性环境公益指的是D中的公众人体健康利益，E中养殖户的鱼虾财产利益，F中渔民捕捞利益，G中其他企业可分配的总量控制下的环境容量利益。当养殖户和渔民不多时则体现为私益。换言之，对于这种公众性环境公益而言，私益和公益的区分只是相对的，很难有一个绝对的标准。公共性环境公益指的是B中的饮用水供给利益、C中的水环境容量资源、水产动植物资源等利益(包括水产资源自身蕴含的经济利益和生态利益两个方面)。

　　漏事故大多只是破坏海洋生态，并不造成个体的人身和财产损害。当公众性环境公益遭受环境侵害时，在现行法律框架下，环境受害者可自行采用单独诉讼、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等传统诉讼方式进行救济，环保机关、检察机关等可给予支持(支持起诉)。环境受害者还可通过请求环保机关进行行政调处，来解决环境纠纷和救济其人身与财产权益。此时，从尊重当事人诉权自由(可放弃起诉)的角度出发，环保机关除了对其进行支持起诉外，不能过多干涉，更不能越俎代庖强行代为起诉，否则势必侵害公民的起诉自由权。何况，以环保机关当前的人员配备也无法胜任这样繁重的任务。然而，当公共性环境公益遭受危害时，现有法律制度是否能够提供充分而有效的保护呢?换言之，是否需要环保机关为维护公共性环境公益而提起民事诉讼呢?

　　二、现行法律制度力不从心:公共性环境公益维护告急公共性环境公益(以下简称为环境公益)自人类诞生以来本就客观存在，但只是在人类环境危机出现以后，此类公益才大规模、长时间、高频次地遭受损害，以致于现行法律制度对此不能提供充分而有效的保护和救济:

　　(一)环境民事制度“捉襟见肘”

　　其一，所有权制度的不足。首先，按照传统所有权理论，所有权的客体必须具有可控性。然而，作为环境要素的空气、海洋、野生动植物尤其是整个生态系统并不能为人力所直接支配和控制，因而不能成为所有权的客体，以致于环境公益被排除在传统民法的保护范围之外。其次，根据传统民法私法自治的精神和所有权绝对的原则，公民不仅无权对环境要素和生态系统提出享有和维护环境品质的权利要求，而且在客观上还会纵容甚至刺激自然资源的过度开发(自然资源私有时)而造成生态破坏、任意排放废弃物质造成环境污染的不良后果。正如有学者所言，“限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务”。再次，以财产权为基础的请求权和侵权救济制度，只能对环境公益实现附带性、间接性、滞后性的保护。