环境管制抑制了污染排放吗?

　　内容提要:客观评估环境管制效果的关键难点在于环保政策制定的内生性。基于1990年以来中国各省份地方人大通过的84件环保立法这一独特视角，本文采用倍差法思路考察了地方环境立法监管的实际效果。研究发现，单纯的环保立法并不能显著地抑制当地污染排放;相反，只有在环保执法力度严格或是当地污染相对严重的省份，通过环保立法才能起到明显的环境改善效果。这一结果在考虑了不同污染物形式、立法效果的滞后作用以及选择不同参照组后仍然稳健。本文研究结果揭示了执法力度对环保立法监管效果的关键作用，有效的环境监管立法体系同时有赖于有法可依与执法必严。

　　关键词:地方环保立法，执法力度，倍差法

　　一、引言

　　改革开放以来中国经济在经历了高速增长的同时，也不可避免地带来了污染排放增加与环境质量下降的恶果。根据环境保护部和国家统计局联合开展的绿色国民经济核算结果《中国环境经济核算报告》，基于环境退化成本的环境污染代价从2004年的5118.2亿元提高到了2009年的9701.1亿元。因此，有效协调经济增长与环境保护之间的两难冲突，避免重蹈“先污染、后治理”的传统增长模式弊端已经成为普遍共识。众多文献对中国环境污染的背后原因进行了考察，包括经济增长(包群、彭水军，2006;Shen，2006)、吸引外资(Baoetal．，2011;许和连、邓玉萍，2012)与贸易开放(JayanthakumaranandLiu，2012;DeanandLovely，2008)等。尽管上述文献对影响环境污染的因素进行了多方考察，然而对环境监管政策这一重要措施的研究却不够。

　　改革开放以来我国对环境保护立法高度重视。自1989年我国通过了《中华人民共和国环境保护法》以来，全国人大及其常委会已经制定了29部关于环境与资源保护的法律，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，各地区也根据本地环境状况制定了多部地方法规，初步形成了较为完备的环境监管体系。因此，本文研究选取了省级层面的环境立法为案例对象，基于倍差法思路考察了环境管制的政策效果。我们发现，在评估中国环境政策效果时采用地方立法这一准自然实验，具有如下优势:

　　首先，在已有关于中国环境问题的研究中(Shen，2006;He，2006;Baoetal．，2011)，以下两类指标被广泛采用:一是包括环保人员、环保机构在内的政府环境保护投入指标;二是与污染治理相关的研发投入。显然，这些指标不仅存在内生性问题，而且也难以精确度量环境管制的实际效果。这一问题同样存在于其他国别研究中。由于难以获取直接度量政府管制力度的指标，已有文献大多采用了以污染税率与治污成本为代表的替代性指标(KellerandLevinson，2002;BrunnermeiandCohen，2003;Coleetal．，2005;Yangetal．，2012)。污染税率这类代理指标的缺陷在于其不仅取决于政府环境管制强度，而且与当地经济发展阶段、企业排污行为与生产技术清洁度等众多因素密切相关，因而难以将污染税率的变动完全归结为环境管制力度的调整结果。与此相反，省级层面人大代表大会通过的环境立法则为我们考察环境政策提供了一个新的视角。由于中国不同区域在自然环境、地理特征、环境质量、污染排放方面存在种种差异，也决定了各地在地方环境立法的内容设计、污染形式以及通过时间都不尽相同，为我们提供了一个绝佳的立法效果评估实验。

　　其次，以地方立法为分析对象，通过比较处理组与参照组两类样本的污染行为，我们得以精确地评估立法实际效果。政策评估通常面临的关键难题在于如何将政策效果与其他影响因素相分离开。以环境污染为例，除了政策管制外，经济发展水平、产业结构、贸易开放等都起到了重要影响，因而难以将立法监管的单独作用剥离开，从而导致评估结果的偏误。更为重要的是，环境质量还受到众多不可观测因素的影响，例如当地居民对环境质量的重视程度与主观评价(即污染排放导致的边际效用损失)，进一步加剧了政策效果评估的有失准确。倍差法思路则为处理这一难题提供了有力的工具。通过比较处理组与参照组两类样本的排污变化，我们能够较好地控制可观测与不可观测因素的影响。

　　具体地，我们收集了中国31个省份(直辖市)历年来与环境监管有关的地方法规与条例，除去一般性的环境综合管理条例后，共整理了84件地方环境立法。以这84件地方立法为案例，我们首先为通过立法的处理组省份挑选合理的参照组，通过比较处理组与参照组的相对环境表现，可以有效评估立法效果。本文研究结果支持了这一做法的合理性。以单位GDP污染排放强度为解释对象，我们发现虽然处理组省份在样本期间的单位GDP污染排放出现了下降，但参照组省份即使是在未通过相应立法情形下也出现了同等的变化，因此我们难以将排污强度的下降归结为处理组通过立法的结果。换言之，我们并未发现环境立法明显改善了当地环境质量。我们也进行了不同情形下的稳健性检验，包括立法管制的时间滞后效应、区分不同污染物形式以及尝试了不同的参照组选择标准，结果都没有发现地方环境立法有力地抑制了污染排放。

　　我们还强调环境执法力度的关键作用。广义而言法治通常包括文本立法与执法实践两个层面，即有法可依与执法必严。大量文献研究都指出了中国书面法律执行的低效率(Allenetal．，2005;LuandTao，2009)。我们担心，即便对于那些通过环境立法的省份而言，如果已经确立的法规并未得到事实上的有力实施与执行，则很可能会减弱环境监管的实际效果。Wangetal．(2003)指出，中国企业实际上在与当地环保部门的排污博弈中拥有很强的谈判能力，导致书面环境立法得不到完全执行。因此，我们采用与环境污染有关的执法惩罚金额数量来度量执法力度，并根据执法力度的严厉与否对处理组省份进一步进行了区分，结果证实了执法力度的确是决定立法效果的关键因素:在那些执法宽松的处理组，我们还是没有发现环境立法的实际作用;然而，在那些执法严厉的省份，地方环境立法能够显著地减少当地污染排放。

　　我们的研究结果不仅为客观考察地方环境立法的实际效果提供了新的经验证据，而且也对理解中国这类经济转型期国家的法治提供了难得的范例。本文研究的重要启示是，一个有效运行的法治社会，不仅需要通过完善立法、做到有法可依，而且也需要通过规范、强化执法效果做到执法必严。

　　二、中国地方环境立法与排污情况

　　(一)中国地方环境立法历程

　　1982年宪法(现行宪法)确定立法主体包括中央与地方两个层面，本文研究仅以地方环境立法为分析对象。首先，我们仅统计针对特定污染排放物的地方立法，而舍弃了一般性的法规，即在环境治理、执行措施、技术标准方面的一般性立法，原因在于难以准确对一般性环境立法效果进行评估(例如究竟影响了何种污染物的排放)。其次，存在一项法规反复调整、修订的情形。我们进行如下处理:如果该项法规是在首次通过5年或者更长时间后进行修订，我们将其视为两项不同的法规;相反，如果修订时间少于5年，我们将其视为同一项立法。最后，污染排放物通常包括大气污染、水污染与固体废弃物三种类型。本文样本期间的各地立法基本上对这三类污染物形式都有所涉及，因而能够较为全面地反映地方环境立法对污染排放的影响。

　　1990年以来各年的地方环境立法情况，大致可分为三个阶段。20世纪90年代初到1996年为地方环境立法的发展初期，即已经开始出现了地方层面的环保立法，但立法通过个数并不多，说明此时虽然环保议案开始提上了地方立法议程，但还只是个别省份的偶尔为之。1996－2004年为地方环保立法的高峰期。这九年期内的地方环境立法平均数高达6件，明显超出其他年份，特别是2002年立法通过数高达11件，为历年最高。这一变化反映了在多年高速经济增长带来的环保压力下，更多的地方立法机构开始重视起了环保有关的法律监管。2005年至今为第三阶段，此时随着地方环保立法数目的增多与完善，开始出现了下降趋势。

　　地方环保立法也呈现了较大的地区差异。山西省通过环境立法数目在所有省份中最多，高达9件，与该省产业结构较为依赖煤等资源型产品、环境污染相对严重有关。经济发达省份由于承受了经济增长带来的污染负面效应，往往也会采取更为严苛的立法监管，例如广东与江苏两省环境立法数都达到8件，仅次于山西。比较而言，经济欠发达的中西部通常更少通过立法，贵州、黑龙江、江西三省立法数仅为1件，明显低于其他省份。此外，环保立法也与污染物形式密切相关。在全部84件案例中，针对污水排放的环保立法最多，高达49件，其次为针对大气污染的环保立法(23件)，最后是针对固体废弃物排放的环保立法(12件)。尤其是有关固体废弃物排放的地方立法中，仅有9个省份通过了相关监管法律。

　　(二)区域污染排放变化的初步观察

　　在以污染排放度量当地环境质量变化时，我们考虑了两类主要指标。一是包括污水、二氧化硫、粉尘以及固体废弃物在内的各类污染物排放值。污染排放能够直观地反映地方环境质量的水平变化，但这一指标的缺陷在于容易受到其他因素的干扰，例如经济规模与产出水平的影响。即使在不存在环境立法的情形下，仅仅由于产出活动的扩张也会带来更多的污染排放。统计信息证实了这一点。我们发现无论是哪种污染指标，都出现了明显的增长态势，其背后很可能反映了各地经济快速增长带来污染增加。为了排除经济规模的影响，我们以单位GDP的排污强度为第二类指标，即污染排放水平与当地GDP的比值。这一指标的优势在于以当地经济规模对污染排放进行标准化处理，能够更好地反映环境立法所带来的监管效果。统计结果也证实了，除了固体废弃物以外，其他三类污染的单位排污强度均出现了明显的下降。这一结果提醒我们，如果地方环境立法的确有助于改善当地环境质量，这一作用可能更为主要地体现在单位产出排污强度，而非总体污染排放水平。因此，后文在评估环境立法效果时主要针对单位GDP排污强度，并以污染排放总量作为稳健性检验。