公共体育场馆利益相关者改革诉求研究

杨金娥，陈元欣

(华中师范大学体育学院，湖北武汉430079)

摘要：体育行政部门应合理规划建设体育场馆，改革体育场馆的事业单位属性，采用新型企业化管理方式；体育场馆运营方应坚持“公益为主、兼顾经营”的目标定位，确保国有资产的保值和场馆正常运转；群众希望加大公共体育设施供给、提高场馆服务质量及保障群众利益。并在分析主要利益相关者之间存在的分歧及原因的基础上，提出了相关改革建议。

关键词：公共体育场馆；利益相关者；场馆改革

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1672-268X(2015)04-0020-05

基金项目：国家社科基金项目(13BTY008)，教育部新世纪人才计划支持项目(NCET-120875)。

公共体育场馆作为政府投资建设举办体育活动的主要场所，在提供公共服务、构建公共服务体系和全面建成小康社会的进程中扮演着重要角色。随着事业单位改革的推进，公共体育场馆的改革得到国家相关部门的重视并颁布相关的政策予以支持，2014年国务院颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（以下简称为《意见》），《意见》提出创新体育场馆运营机制，推进体育场馆体育体制改革和机制创新，但如何推进公共体育场馆改革，不同的利益主体站在不同的角度有不同的诉求。因此，本文拟从利益相关者的视角研究公共体育场馆改革的问题，通过分析利益相关者各自不同的利益诉求及产生分歧的原因，为推进我国公共体育场馆改革提出相应的对策。

1公共体育场馆利益相关者定义及范围界定

1.1利益相关者概念阐释

利益相关者理论( stakeholder theory)是对传统股东利益最大化为目标的“股东中心理论”的一种挑战。国内外学者对此做了相关研究，弗里曼、克拉克森等学者认为，利益相关者是将事物资本、人力资本或是财务资本等有价值的东西投入到企业之中，影响企业目标实现或能够被企业目标实现过程影响并承担相应责任和风险的个人或群体。贾生华和陈宏辉是国内学者的代表，他们认为利益相关者是在企业活动中投入一定的专用性资金，存在相互影响的关系并能承担一定风险和责任的个人或群体。

1.2公共体育场馆利益相关者的定义

借用上述相关理论，公共体育场馆利益相关者应是在体育场馆经营和提供公共服务中，为场馆投入专用性的资金，能够直接影响或间接影响场馆运营并承担相应风险的个人或群体。由此可见，利益相关者理论是不同契约主体的利益博弈，它与场馆之间是一种“影响互动”的关系。

1.3公共体育场馆主要利益相关者的范围界定

基于以上定义，体育场馆利益相关者可以分为：国有资产出资人（国资委或财政）、体育行政部门、体育场馆运营方、顾客（群众）、员工、赞助商、社团组织或协会、媒体、社区等，结合我国场馆运营实际，体育行政部门、体育场馆运营方和群众（消费者）是公共体育场馆最为核心的利益相关者。

体育行政部门代表政府对体育事业进行管理，是政府职能的具体表现。作为公共体育场馆的业务主管部门和上级主管部门，通过财政预算和上级补助等方式支持场馆的发展，并对公共体育场馆的人事制度、资产管理和重大经营事项等拥有决定权。

体育场馆运营方是公共体育场馆运营和管理的主体，将体育事业和体育产业付诸实践。一方面，政府监督体育场馆管理部门履行服务群众和提供健身的场所等义务，体现场馆的公益属性；另一方面体育场馆部门可以开展经营活动，提高资源的利用率，盘活场馆资源，提高场馆的收入，实现经济效益。

群众诉求是推进体育场馆改革的主要诱因之一，作为场馆改革的主要服务对象，满足群众（消费者）愈发旺盛的体育需求是场馆改革的核心目标。因此，政府应提供质优价廉的健身服务，群众通过相应的需求表达机制来反映自己对于场馆的服务需求，并为场馆的改革提供建议。

2公共体育场馆主要利益相关者的改革诉求

2.1体育行政部门的改革诉求

2.1.1 公共体育场馆应坚持“公益为主兼顾经营”的目标定位

我国公共体育场馆多由政府投资兴建，为健身运动以及体育赛事表演提供相应的场地设施，它是社会公共服务体系的主要组成部分。随着我国经济结构的调整和市场经济的快速发展，以“公益性为主兼顾经营性”的目标定位将成为公共体育场馆发展的主要趋势，体育事业和体育产业有效统一于体育场馆的发展之中。如表1所示：92%的行政领导认为公共体育场馆的定位应是全民健身中心，定位于体育产业发展中心占64%。

2.1.2对场馆编制人员进行结构性调整，减少财政支出

受事业编制的影响，目前体育场馆编制内冗员过多，且思想固化，缺乏懂管理和善经营的人才，严重阻碍了场馆的市场化运营与发展。如天河体育中心改制前，场馆工作人员453人，人员开支近三年( 2000-2002)为3 532. 01万元，超出了年均经营创收额（3 523.2万元），入不敷出，情况不容乐观。

2.1.3确保国有资产的完整和正常运转

体育场馆运营方接受政府的行政委托，管理公共体育场馆，享有对于公共体育场馆的占有、使用、收益等财产性权利的同时，也应履行相应的义务，首要义务就是保证国有资产的保值和正常运转，防止国有资产的流失。

2.2体育场馆运营方的改革诉求

2. 2.1体育行政部门合理规划及建设公共体育场馆

公共体育场馆作为我国体育系统金额最大的国有资产，多由各级政府投资兴建，并委托相关的部门运营管理。政府应将体育场馆的建设纳入地方城市规划，充分考虑后续的运营需要，允许体育场馆运营方提前参与场馆的规划设计之中，结合体育场馆管理者的相关工作经验，减少交付管理后产生的矛盾。

2.2.2 改革场馆的事业单位属性，采用新型企业化管理方式

1984年中共中央发布《关于进一步发展体育运动的通知》指出“体育场馆要实现企业化、半企业化经营”，体育场馆运营方应根据事业单位改革的相关内容，结合本单位的具体情况，理顺产权关系，建立独立的法人结构，激活市场主体，引入现代化的企业管理方式，进行市场化、专业化的运营，但要避免场馆陷入“过度市场化”的怪圈之中。但从全国的情况来看，如表2所示：传统事业单位占66.7%，而企业单位仅占17. 8%，场馆管理机构仍是以传统事业单位为主。

2.2.3体育场馆应享有自主运营管理权利

各级政府财政部门通过财政预算的形式对各级行政事业单位国有资产的收支进行宏观管理。体育行政部门对于场馆的管理较多采用行政手段，如场馆大额采购合同、部分新型项目、员工工资、运营模式合同等全部上交审批报备。场馆在市场化运营中更多的是根据市场的需求与变化做出相应的决策，政府则是从政治和社会效益的角度思考问题。两者隶属关系的存在，牺牲了场馆利益，微观、直接的管理方式打消了员工工作的积极性，在一定程度上限制了场馆运营管理的自主权，不利于场馆根据市场需求来配置资源。

2.2.4政府应加大购买公共体育服务的扶持力度

体育行政部门应树立“体育民生”的服务理念，推进全民健身和体育惠民工程，创新公共体育服务供给方式，从过去的养人向养事转变，采取购买公共体育服务方式提供群众需要的公共体育服务，加大财政扶持力度，提高公共体育服务供给效率，使群众享受更多更好的公共体育服务。江苏省常州市体育局率先对政府购买体育公共服务做出改变，提出2015年政府购买公共体育服务专项经费扶持从去年的129万元增加到400万元，其中体育服务类项目由原来的30万元增加到150万元。

2.3群众对体育场馆改革的诉求

2.3.1 加大公共体育设施供给，丰富健身服务项目

体育行政部门应结合当地的经济发展水平，加大公共体育设施的供给，盘活体育场馆资源，推进大型体育场馆、学校、事业单位的体育场馆向群众开放，方便群众参加体育活动。同时增设多种健身服务项目，满足群众多样化的需求，开展流动服务和数字服务，打造公共场馆服务“最后一公里”，使群众享受最便捷的健身服务。

2.3.2提高服务质量，保证服务价格的公益性

体育场馆的服务质量和价格直接影响群众的消费行为，进一步影响场馆的经营状况和社会效益，提高体育场馆的服务质量和控制服务成本是场馆发展的核心内容。体育场馆应提高服务质量，使服务内容多样化，按照政府要求制定体育场馆的服务价格，保证服务价格的公益性。如表3所示，根据对洪山体育中心游泳馆服务价格的调查显示，65. 5%的群众认为其服务价格偏高，绝大多数群众对于武汉市洪山中心游泳馆的服务持不认同态度，如此很难保证经济效益和社会效益的双赢。

2.3.3行政部门应监管体育场馆的运营

首先，体育场馆应开展公共体育活动，履行服务群众的义务。按照政府要求，提供健身场所和体育指导，不能将场馆挪作他用而开展与体育不相关的体育项目。其次，合理规范地管理体育场馆，对于馆内馆外的器材设备应及时维护和保养，加强体育场馆管理事业人才的培养，提高服务质量。

2.3.4保障群众权利，维护群众利益

群众是场馆服务的直接消费者，政府在制定政策和实施决策时，应保障群众的知情权，包括政府提供公共服务的方式、效率、质量及态度等，坚持公平、公正和公开的原则，允许群众代表能参与其中，建设群众的参与协作机制，建设便民、惠民、利民的公共体育场馆，共享体育事业发展的成果。

3基于利益相关者理论下的公共体育场馆改革的分歧及原因研究

3.1公共体育场馆改革的分歧研究

3.1.1体育场馆的经营内容

基于利益相关者理论，体育行政部门和体育场馆运营方承担着体育场馆的全部风险和责任，体育场馆的经营内容直接影响着场馆的经济效益和社会效益的实现。

体育行政部门作为场馆的直接主管部门和监督部门，要求体育场馆运营方坚持“以体为本，多元经营”的原则。行政部门则通过行政命令或目标责任书等多种形式，将本应该由行政部门提供的公共服务分配给体育场馆运营方，如：定期开展国民体质监测活动、免费健身指导等，无形之中加重了体育场馆相关部门的经营负担。从场馆运营部门的利益出发，主张能够开展多种经营，不局限于体育项目，为消费者提供“一站式”服务，打造体育场馆综合体。群众渴望政府能购买体育公共服务，提供群众喜闻乐见的运动项目，并能提供质优价廉的服务。

3.1.2体育场馆的经营管理模式

体育场馆经营管理模式关系着能否“盘活”场馆资源。体育行政部门倾向于保留事业单位的管理模式，将公共体育场馆仍作为事业单位进行管理，体育行政部门集行政管理和国有资产管理职能于一身。事业单位自主经营，自负盈亏，从全国体育场馆运营方式调查结果来看，目前公共体育场馆的经营方式虽不断多元化，但全国80%的公共体育场馆仍采用自主经营的方式，37. 8%的场馆采用租赁经营的方式（见表4）。体育场馆经营管理部门则倾向于企业化管理模式，建立独立的法人资格的企业来管理体育场馆，运用专业化的服务手段提高场馆服务效率和质量，通过连锁经营、委托经营等形式实施品牌输出、管理输出和资本输出。群众在场馆的经营管理模式方面与两者分歧不明显。

3.1.3体育场馆的运营目的

体育场馆是公共体育服务的平台和重要载体，运营的根本目的是满足人民群众日益增长的体育需求，坚持公益属性，积极向社会开放，为群众提供公共体育服务。调查显示，湖北省现有的公共体育场馆全部对外开放，部分体育场馆的年接待人次已达100万人次以上。但是，公共体育场馆的运营不容乐观，从2011年财务数据可知，湖北省洪山体育中心运行成本约2400多万元，财政仅拨款400万左右；武汉体育中心运行支出6580万元，财政补助仅1200万元，运行成本主要靠自筹。因此，就场馆而言，首要关注的是场馆的“生存”问题，再关注经济效益，开发场馆有形和无形资源；承办大型赛事，提高场馆影响力；多元化经营等，旨在改善场馆的财务状况，减轻运行压力。

3.1.4政府购买体育场馆公共服务的方式

政府购买公共场馆服务是创新社会管理模式的表现，鼓励场馆为社会提供优质的公共体育服务。体育主管部门通过购买公共服务的方式支持场馆的发展，同时运用社会力量有效地整合场馆资源，提供专业的、高质量的体育场馆公共服务，实施公开招标，竞标确立特许经营和委托经营；体育场馆管理运营部门希望政府全额拨款，减轻场馆运营压力，但是目前各地方财政收入差异巨大；群众渴望政府以低于成本价的方式提供体育公共服务，减轻百姓的健身负担，吸引更多群众参与到全民健身活动之中。

3.1.5体育场馆的评价考核方式

体育行政部门和体育场馆管理部门作为不同的利益相关方，在对场馆的评价考核方式上两者存在较大的分歧。各级行政部门作为场馆的主要监管部门，对场馆经营创收的考核指标逐年增加，经营创收成为考核场馆管理者政绩的重要的可量化指标。每年要求场馆完成一定目标任务的运营收入，对于场馆接待人次、举办活动频数及项目的设置等社会效益的指标关注较少。体育场馆管理者希望体育行政部门在对场馆的考核时更多关注社会效益，为群众提供更多的体育公共服务，从而降低运营收入目标的比重，减轻场馆在经营创收方面的压力。

3.2公共体育场馆改革产生分歧的原因

3. 2.1现行管理体制约束，限制场馆运营发展

我国绝大多数公共体育场馆是各级行政部门直属的事业单位，集所有权和经营权于一体。对于场馆经营内容、经营模式以及运营的目的有严格的政策限制，实施财务预算管理制度、人员编制管理等，诸多制度致使场馆运营方缺乏对市场的回应，受现行管理体制的束缚，经营自主权受限，一定程度上影响了场馆的运营和市场开发，导致国有资产流失及监督缺位。

3.2.2场馆的运营管理水平低，缺乏专业的运营团队

由表4可知，全国体育场馆的运营中主要是以自主运营为主，运营收入低，场馆的资源闲置严重，体育场馆市场化程度低，未采用市场化运营方式和引进专业团队，难以使资源得到优化配置，少数场馆仅在管理机构运营困难或是财政负担较严重的情况下才会考虑引入社会资本，引入民营机构。

3.2.3地方财政保障乏力，经费来源渠道单一

我国公益性体育场馆的经费来源渠道主要是依靠地方财政拨款和体育彩票公益金，但地方财政经费往往有限，投入不足，影响了体育场馆的发展。目前我国大型公共体育场馆主要是依靠国家的全额或差额拨款维持生存，经费来源渠道十分单一，民营资本参与水平低，经营状况不理想。

3.2.4体育场馆的评价考核方式缺失

关于公共体育场馆的评价考核方式国家尚未出台相应的衡量标准，很难实施标准化和规范化考核。对于体育场馆的考评方式体育行政部门、体育场馆管理部门所持有的标准不一，体育行政部门和群众倾向于体育场馆为社会所提供的公共服务，而体育场馆管理部门则主要考虑场馆所产生的经济效益，因此导致三者产生利益分歧。

3.2.5群众诉求表达机制不够健全

群众是体育场馆服务的直接受益者，但是由于缺乏诉求表达机制，群众对于体育设施的供给、体育项目的设置、健身消费价格等问题的诉求无法表达，无法参与到健身项目的制定和实施之中。如为获取经济效益，提高健身消费的价格致使群众无法承受高昂的费用，往往损害了群众的健身权益。

4基于利益相关者推进公共体育场馆改革的建议

4.1 分类推进场馆管理体制改革，创新运行机制

现行的事业单位管理体制束缚了场馆的发展。根据国家分类推进事业单位体制改革配套文件的相关指示，我国公共体育场馆应分类推进事业单位体制改革，清除阻碍场馆发展的体制性因素。中小型体育场馆定位于提供基本公共服务，参照公益一类事业单位相关要求进行改革，继续保留事业单位，所需经费由国家全额拨款，体育场馆向群众提供免费、低价服务。大型体育场馆按照公益二类事业单位进行改革，通过提供与主业相关的服务，如举办公益活动或体育赛事，为群众提供观赏性的公共服务，但大部分由市场配置资源，带有一定的经营性，不属于基本公共服务范畴。大型体育场馆可以成立场馆运营公司，引入企业制度，建立与市场相适应的运营机制，对大型场馆的经营性业务进行开发和运营，提高场馆的运营能力。

4.2政府提供一定的活动引导资金，加大购买公共体育服务力度

地方政府应增加用于购买场馆提供的公共体育服务的投入，建立活动引导资金。激活体育场馆资源市场，使体育场馆融资方式多元化，积极推行PPP模式，采用地方政府购买场馆公共服务、BT或BOT等方式建设体育场馆，吸引更多的社会力量参与场馆的投资和建设。地方政府加大财政保障，尤其是对场馆后续运营的投入。就体育场馆运营方而言，政府购买其体育公共服务，举办各类公益活动，既可以解决场馆的资金短缺问题，又可以提高场馆的综合利用率，体育行政部门应激励场馆提供更多的公共服务，实现其公益效益，为群众提供多样化和高质量的产品和服务。

4.3积极与专业运营团队合作，提高场馆服务水平

体育场馆应采用多元化方式经营，打破场馆自主运营方式，使场馆的所有权和经营权分离，摆脱体育行政部门的束缚。秉承着“专业人干专业事”的经营理念，积极与专业机构合作，以公开招标的方式确定场馆的运营机构，实施委托经营或承包经营等，引入专业的场馆运营团队，利用专业的运营团队所拥有的专业优势和资源优势，一方面提高场馆的运营水平，开发场馆的无形资产和附属设施，盘活场馆，最大化利用场馆资源，增加场馆的运营收入；另一方面，丰富场馆的服务内容，提高场馆的服务水平，为群众提供专业化服务，提高群众的满意度。

4.4 完善考核评价体系，建立多方参与评价机制

场馆综合效益的考核评价主要体现在社会效益和经济效益上。经济效益的具体评价标准是接待总量、接待人次、收入比例等；社会效益主要是举办公益活动，如免费举办或承办体育赛事、群体活动、体育健身技能培训、国民体质测试、服务人次以及顾客的满意度等。在整个评价过程中，政府应协调好公共服务和经营收入两者指标在整个考核体系中所占权重的比例关系，建立多方评价主体参与的场馆考核评价机制，邀请主要利益相关者的代表参与场馆的评价考核，建立一个以满足群众需求为导向、提供公益服务为内容、经营创收为保障、服务群众为核心的综合考核评价体系。

4.5建立场馆理事会制度，搭建利益诉求平台

为消除和降低政府、场馆运营方和群众三者之间信息不对称所导致的代理成本，平衡利益分歧，建立和健全事业单位法人治理结构，应构建体育场馆理事会制度。理事会一般由体育行政部门、体育场馆运营方、服务对象（群众）和社会力量共同组成，作为场馆的决策和监督机构，场馆理事会负责制定场馆的发展规划、财务预算以及人事管理相关事宜，场馆理事会接受来自各方的监督，搭建良好的信息诉求平台，寻找协调各利益相关者利益诉求的平衡点。切实以公共利益和群众需求为出发点和落脚点，构建一个政府、体育场馆、群众和社会共同参与场馆治理的愿景，使场馆理事会制度的建立成为推进公共体育场馆综合改革的突破口。