关于我国国家审计“双轨制”改革的探讨

葛玉峰

（安徽财经大学 会计学院，安徽 蚌埠 233030）

摘 要：随着改革的深入，现行的审计体系的不足与不适应现实的政治经济状况等问题渐渐显露出来.本文借鉴国外和历史上的经验，认真分析现行国家审计体制的优缺点及原因，提出以“双轨制”为契机，提高审计的独立性和权威性，重组审计资源，建立适合我国国情的审计体制，并对审计体制进行改革和完善，以期为我国审计体制改革的发展做出贡献.

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关键词 ：国家审计体制；双轨制；问题；改革

中图分类号：F239.2文献标识码：A文章编号：1673-260X（2015）08-0124-03

1 我国现行审计体制的利弊

1.1 现行国家审计体制的优点

1.1.1 现行的行政型国家审计体制的优越性.

主要体现在：(1)审计机构行政上受本级行政长官的领导，便于支持审计工作，能够保证对重点项目、重点领域和重点资金的监督.对于政府工作目标和国家宏观调控的实现亦有重要作用.（2）审计权威性高.审计工作以政府工作为中心，易于展开.在政府指导下能及时有效的实施审计监督，对于发现的问题能够及时反映、处理.审计成果转换快.（3）符合当时的国情.改革开放初期，我国仍是以计划经济为主，文化大革命刚刚结束，行政型的审计体制能为人民快速而广泛的接受.

1.2 我国现行国家审计体制存在的问题

现行审计体制虽然取得了令人瞩目的成绩，但由于政治经济环境的变化，改革开放和经济体制改革的不断深入，一些深层次的问题不断暴露出来.

1.2.1 现行审计体制的独立性较弱

审计机关隶属于本级人民政府，审计经费来源由本级财政保证.审计机关作为政府职能部门的一部分去审计本级政府的财政收支，根本上并不能保证审计机关的独立性.审计机关接受上级审计机关和本级政府首脑的双重领导，在人员任免以及经费来源上均受本级政府的限制，又有相关的利益关系.在发生违法违规行为时，很难做到依法独立行使审计职责.

1.2.2 审计力量不足、审计资源急需整合

对于大量的国家资产和大额的财政收支，工作量大，涉及的面广.审计机关审计人员的不足以及专业技术人员的缺乏，是目前审计工作难开展的一个重要原因.可以在开展审计工作时，借用相关专家的工作，充分利用内部审计的力量，利用其他监督机关的工作成果，必要时聘请社会审计的人员来参与工作.

1.2.3 职权交叉、重复监督

国家审计属于行政监督，但我国的行政监督不止一种.财政、税收、工商也可在自己的职权范围内开展行政监督.对于一些单位而言可能会出现被重复检查的现象，久而久之，一些单位疲于应付检查.各部门在经济监督中“各自为政”，出现问题时便相互扯皮.

1.2.4 审计结果的披露受到限制、透明度差

根据我国《审计法》的规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”.但实际审计中，审计机关在审计什么，披露什么方面都要受到政府的限制.政府不会阻拦审计问题的披露，但是披露的是不是全部问题？实质性问题是否得到披露？是不是会如实披露？

1.2.5 预算审计流于形式

根据现行规定，政府的预算经审计机关审计后，报告人大决定.但审计机关审计之后，政府是否如实报告给人大？现实中，多数地方财政审计均由一把手掌控，政府预算审计自己监督自己，自己检查自己.更有甚者，一把手掌管财政工作，审计工作则由副职主管，这样审计机关更难监督财政收支情况.预算审计因此会流于形式.

2 关于我国国家审计体制改革“双轨制”的设想及其优势

2.1 我国国家审计体制改革“双规制”的设想

2.1.1 关于“双轨制”的提出和基本构想

（1）双轨制的提出

根据国外的经验，采用立法型审计体制的国家，一般都是行政、司法、行政三权分立的国家，在我国虽然由人大负责立法，法院和检察院负责司法，国务院负责行政.但是总体来看，立法、司法的力量较弱.就现阶段来看，政府集权体制的基本格局并没有改变，地方人大的建立时间短，组织体系和制度建设本身尚不完善.综上所述，我们认为立法型审计体制不符合中国目前的国情，在现实可行性方面有很大不足.在考虑我们的现实国情，兼顾审计独立性和现实可能性的情况下，我们提出了“双轨制”的观点.

（2）“双轨制”的基本构想

“双轨制”的基本构想是：在人大系统下组建新的审计组织，全国人大下的这个新的审计组织作为全国最高审计机构，负责领导全国的审计机构执行国家审计职能.原有的审计署依旧留在国务院下，将原有的审计署的财政预算审计职能和人员机制转移到人大系统下，原有的其他的经济监督职能仍由审计署负责.这样可以加强人大对财政预算审计的监督职能，又能使审计机关在现有体制下发挥对经济监督的优势.

2.1.2 “双轨制”改革的实现途径

任何改革都不是一蹴而就的，改革都是漫长和艰难的.改革要立足于现实，着眼于未来，审计体制的“双轨制”也是一样.“双轨制”改革也不是最完美的，它也有自身的缺点，如何在实现“双轨制”改革道路上，使其自身的缺点降到最低，优势得到最大的发挥，是其最好的改革途径.

首先，在现行体制下，人大继续加强在预算审计方面对审计机关的指导.人大应积极主动的参与预算审计的工作，不应等到政府报告时才去了解，应该从预算的编制、执行、审议等等各个方面加强对预算的监督.

其次，人大在预算方面应加强预算监督委员会的作用，增加相关的专业技术人才，进行人才、技术、经验等相关资源的储备.可以在人大内部成立专门的审计机构，现阶段可以负责人大和审计机关的联系，对审计机关提交的审计报告进行审查，向人大提供有关预算审计及其他财经问题的技术支持和专业的咨询服务.

最后，通过法律确定人大内部审计机构的地位和相关职能.随着人大内部审计机构人员队伍的不断壮大，职能的不断深化，以及长时间工作积累的经验，其有能力完成预算审计工作，就应该通过法律来确定它的地位，以及和现行审计机关的职能划分，防止职权交叉，造成审计资源的浪费.

2.2 “双轨制”设想的优势

2.2.1 实行“双规制”可以增强国家审计的独立性和权威性

审计的独立性和权威性对于审计的成功实施，审计效果的达成都至关重要.在人大下设立新的审计组织，可以加强人们的审计意识，克服预算审计中的弊端，总体上提高审计的独立性.全国人大作为我国的最高权力机关，将我国最高的审计组织设于其下，在一定程度上可以增强审计的权威性，人大对于审计结果的处理可以发挥很好的监督作用.

2.2.2 实行“双规制”符合我国现阶段的国情

我国从改革开放之初的“计划经济为主，市场调节为辅”，到今天的公有制为主，多种所有制经济共同发展，经济基础的改变使原有的包括国家审计体制在内的上层建筑多有不适应之处.在“双规制”的设想下，原有审计机关的大部分审计职能得以保留，没有对现行政府的体制造成过多的冲击，现行审计体制的优势得到了保留.“双轨制”是对人大的监督职能的进一步完善，也是人大作为最高权力机关的体现，符合我国的政治体制.

2.2.3 实行“双规制”为日后“立法型”审计体制作铺垫

立法型审计体制是当今国家审计体制的主流形式.随着民主法治的不断前进，社会主义市场经济的不断发展，人大将在我国的政治体制中发挥更大的作用.国家和政府工作将日益扩大和复杂化，我国的经济发展将更加繁荣，国家需要审计机关对政府行政行为和国家财政进行全面的监督.“立法型”的国家审计体制也将会成为我国的选择，届时审计机关将隶属于人大.“双轨制”的实行将是日后“立法型”审计体制的过渡.

2.2.4 “双规制”改革之机可对我国的审计资源进行调整

“双规制”可要求将现有审计机关中关于政府财政预算的审计职能和人员体系转移到人大之下，也可从体制外召进部分人才.目前我国国家经济发展的地区不平衡，也导致了我国国家审计需求的不平衡.在经济发达地区，国家审计的任务繁重，人员紧张，应根据需要酌实扩大人员队伍，选拔高素质人才.在经济欠发达地区，审计机关任务轻，人员够用，甚至出现冗员，应根据需要将人员选调到经济发达，需要人员的地区，或者裁减部分业务水平较差的低素质人员.

3 “双轨制”实现需要的环境及我国的实践

3.1 审计监督和人大预算监督相结合的不断加强

审计监督和人大预算监督相结合的不断加强是实行“双轨制”的基础.审计机关对人大的服务不断加强，人大制度的进一步完善，监督权力进一步扩大.审计在我国政治体制中的作用越来越重要，这是国家审计发展的必然.自现行审计体制建立以来，双方的结合就在不断得到加强.21世纪以来，政府向人大提交决算草案前，政府各部门的决算均要经审计机关审计.财政预算、决算的程序变化，更加强了审计监督和人大预算监督的结合.审计机关和人大之间的联系也会更加密切.

3.2 民主政治不断发展，人大作用不断加强

民主政治的不断发展，人民民主意识的增加，这是人类社会前进的必然.全国人大作为我国的最高权力机构，一度只停留在法理和宪法中，人大作用的不断加强，发展和完善人民代表大会制度，完善立法的监督工作，既是我国宪法的根本性要求，也是社会主义民主政治的目标.民主政治和人大作用的发展，为“双轨制”的实施提供了政治基础.审计体制改革也是政治体制改革的一部分，符合国家的发展趋势.作为最高权力机关的人民代表大会拥有有效的法律监督机制，是社会主义民主政治发展的必然要求，否则人大的监督权就不能充分落实，只是一句空话.

3.3 社会主义市场经济的良好发展及市场经济体制改革的深入

随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济取得很大的发展，经济体制的改革对于促进经济发展起了很大作用.相比于现行审计体制建立之初，国家的经济基础发生了很大变化，这就要求改革审计体制适应经济基础的变化.现今国有经济只是控制着国家的经济命脉的部门和行业，我们应将审计的重点放在这些部门和行业以及公共财政的的监督上.

4 “双轨制”改革实施的瓶颈

从我国现行审计体制建立以来，关于我国审计体制何去何从的争论就一直存在.学者也提出了很多改革的方案和意见，各种方案都存在有自身的局限性，这也成为现行审计体制改革的瓶颈所在.那么对于“双轨制”改革其自身的局限性或者说改革的瓶颈又在哪里呢？

4.1 人大未成为真正意义上的最高权力机关

随着我国民主政治的不断发展，人大作为人民当家做主，行使国家权力的机构，其职权虽然得到了很大的扩展.但是其权力依旧很弱，尤其是各级地方人大，组建的时间段，组织机构还不健全.在一些偏远、落后地区，人民并未意识到自己的权利，对选举的参与性不高.我国大量的流动人口，也是选举中难以解决的问题.这些问题说明人大未成为真正意义上的最高国家机关.

4.2 职权交叉，造成资源浪费

在我国，对经济行为的监督和管理，不但包括对国家财政收支和国有资金的监管，还包括对市场和专业人才的监督管理.政府组织的不同的部门在自己的职责范围内均对经济行为有一定的监督管理权限.现有的体制下就会出现职权交叉、重复监督的现象.人大下新成立的审计机关检查的内容包括预算审计、政府财政等，这也是政府经济监管的重要内容.这样即使是明确规定新成立的审计机关与原审计机关的职权范围，也难免造成职权的交叉，资源的浪费以及出现问题时的相互扯皮.

4.3 工作效率和效果难保证

人大下新成立的审计机关，隶属于人大，在工作方式及特点上难免受人大的影响.人大只有监督权而没有执行权，新成立的审计机关也难免如此，对人大负责，向人大报告工作.对于工作中查处的问题，只能报告给人大而没有直接处理权.要求处理的话也需要通过人大和政府或者司法部门来沟通.这样的话新成立的审计机关相比于现行的审计机关在问题的处理或者说审计成果的转换上存在很大的差距.

综上所述，国家审计体制的改革应从自身的实际情况出发，跟近当今世界审计发展的趋势，改革之路将是漫长而充满崎岖的.改革应做到成本最小，成效最大.良好的国家审计体制，在国家的发展中至关重要.对于国家的经济安全，财政收支使用的高效性以及惩治和预防腐败都有重要意义.我们应总结经验教训，对工作之中的不足之处及时调整，使审计机关能切实履行法律赋予的职责，维护国家利益，维护最广大人民的根本利益.

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参考文献：

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