现行档案行政管理模式存在的问题与解决之道
2022-06-08
摘 要：现行“局馆合一”的档案行政管理模式至少有4种不同版本，在实际运行中存在着诸多问题与弊端，作者分析了产生这些问题的原因，并从实行双重领导，稳定隶属关系；行政管理与业务管理分开，局馆分立；效能第一，省市县各级档案管理机构不强求统一；管理体制多样化等方面提出了问题的解决之道。
关键词： 档案行政管理模式；档案管理模式；“局馆合一”
1 “局馆合一”档案行政管理模式的不同版本
“局馆合一”模式是指我国各地、市、州、县档案馆基本上都与档案局合署办公，实行“两块牌子、一套人马”。“局馆合一”的档案行政管理模式，在全国多数地方已经运行多年，但并没有完全统一，还存在着多种与“局馆合一”模式不完全相同的管理模式与运行机制。调研发现，“局馆合一”模式的不同版本在河南省范围内至少有四种，即：市县一致的“局馆合一”模式（如开封市）；市级局馆分设，县级“局馆合一”模式（如郑州市）；市县史志档合署，市级局馆分立，县级局馆有分有合模式（如漯河市）；市级“局馆合一”，县级史志档合署或“局馆合一”模式（如焦作市）。
2 “局馆合一”模式存在的主要问题
“局馆合一”体制实施以来，“使档案事业行政管理和档案保管利用工作都得到了实实在在的加强，促进了档案工作的全面发展，这一点是毋庸置疑的”。[1]但一成不变、永远适用的管理体制根本就是不存在的。因此，对现行档案管理体制运行中所表现出来的一些共性、趋势性的问题加以研究，找出产生这些问题的原因，有针对性地提出一些切实有效的解决办法，是保障档案事业健康发展和推动档案管理体制改革的客观要求。研究发现，“局馆合一”模式在运行中遭遇诸多尴尬。
2.1 运行模式设置依据不充分。新中国成立以来，我国的档案行政管理体制已经有过三次“变革”。对前两次“变革”业界基本持肯定态度。而对第三次“变革”却褒贬不一，“仅从变革的目标和指向来看，第三次变革对档案工作是不利的”。[2]这是因为，第三次“变革”以“精简机构”作为改革目标，档案部门成了“精简”和“裁撤”对象。从这次改革的动力来看，档案部门实际上是被动的、被迫的。从“变改”的结果看，给档案工作带来诸多不利，甚至可以说阻碍了档案事业的发展也不为过。从国家行政管理改革的角度来看，这次行政管理改革的目标，是通过改革达到“精兵简政、转变职能、理顺关系、提高效率”的目的，而这次改革后形成的“局馆合一”模式，只是勉强实现了“精兵简政”一个目标，其余三个目标均没有实现。
2.2 “局馆合一”模式容易造成职责不清。从社会组织性质来讲，无论是行政机关还是事业机构，无论是企业还是社会自治组织，一定要明确性质和职责，否则极易造成政企不分，政事不分，职不明，责不清。从理论上讲，“局馆合一”模式是将档案局的职能与档案馆的职能合并到一个机构来行使，局馆的性质与职能，在理论上和名义上是区分开了，对外虽为两块牌子，但在局（馆）内部，实际上是“一套人马”。这样就出现了同一个单位的同一些人，却可以在同一场合，以不同身份出现，同时履行完全不同的两种职能。在实际工作中，很多时候这是难以严格区分的。档案局作为档案行政管理机关，在履行档案行政职能过程中，只能承担档案行政管理法律责任。“局馆合一”模式在实际运行过程中，容易造成行政主体的法律责任不清。尤其在发生差错，出现问题，产生纠纷，需要明确或承担法律责任时，就会出现哪边有利往哪边靠的状况，甚至会出现局与馆之间，互相推诿、争相推卸责任的现象，不利于维护社会公平和依法治档。
2.3 “局馆合一”模式与行政改革目标相悖。从国家行政管理体制改革的目标来看，职能严格区分是必然要求。从我国的现状来看，事业单位明显存在行政化倾向，事业单位自身的事业职能弱化，发展能力不足，等、靠、要思想严重。“局馆合一”模式从职能上讲是“政事合一”。从实际运行的结果看，工作中经常会出现“政事不分”“以政代事”“以事代政”的情况。特别是在涉及工资待遇时，在公务员身份备受推崇的今天，档案局（馆）自然要想尽一切办法，来为工作人员争取“公务员”身份。这种情况虽然是可以理解的，但事实上是加剧了档案馆作为事业单位的行政化倾向，背离了改革的初衷。
2.4 “局馆合一”模式导致两种职能的弱化。“局馆合一”模式，从职能上讲，就是将原来档案局和档案馆两个机构的职能合并到一个机构来行使。对于这种合并，有人认为，不会削弱档案行政管理和管理利用档案两种职能，只会强化。但从10多年的运行实际效果看，导致了两种职能的弱化。如造成档案馆的主体地位弱化；同级监管（档案局对同级档案馆）职能有名无实等。
3 “局馆合一”模式存在问题的主要原因
3.1 历史传统的影响。我国在清王朝前期，就已经形成了高度集中、统一的档案管理体制。“建国”后， 档案作为历史记录，为保证档案的有机联系，直接导致了档案管理工作中党政档案的统一管理原则的逐步形成。我国《档案法》明确规定了“统一领导、分级管理”的原则，但是很多人片面地将此原则等同于“集中统一管理”原则，过度地要求整齐划一，从而导致了我国档案行政管理上管得过多，管得过死，忽略了因地制宜的灵活性。
3.2 基本国情的影响。“改革开放”以前，我国实行的是党直接管理国家事务的领导体制，党组织内行政权力高度集中，党的机构直接进入了政府的执行过程中，管了政府许多具体工作，干预了行政机关的工作，造成了党政职能的交叉重复，导致了国家行政管理体制的不规范。国家行政机关不能独立地开展工作，导致党政机构职责不明。在我国历次档案事业管理体制改革中领导关系的摇摆不定正是党政职能不清问题的具体反映。
3.3 机构改革的影响。“改革开放”以来，我国进行了六次政府行政机构改革，作为国家行政管理体制组成部分的档案管理体制及其机构设置，都不例外也受到政府机构改革的影响。我国的档案管理体制，近30年来先后经历了四次改革，经过持续调整，才逐步形成了目前的具有中国特色的 “局馆合一”模式。这次改革出现了局馆分设、“局馆合一”模式、撤局留馆等做法，导致了改革后的各地档案机构的职能、性质及其运行方式各不相同，使得各种不同功能和性质组织之间的职能界限模糊。 4 “局馆合一”模式存在问题的解决之道
4.1 实行双重领导，稳定隶属关系。在目前情况下，地方各级党委政府，可以对档案局（馆）实行双重领导，同时列入党委和政府序列，并保持这种隶属关系的长期稳定。
4.2 档案行政管理与业务管理分开，实行局、馆分设。“政企分开”“政事分开”是政府机构改革的大方向。目前出现的档案局（馆）行政化倾向，档案事业主体弱化，同级监管虚设等问题，均与“局馆合一”“政事不分”有关。将档案局与档案馆分开设立，各司其职，将有利于上述问题的解决，有利于档案事业的发展。档案局作为同级人民政府的负责档案行政管理事务的工作机构，全权行使行政区划内的档案行政管理职能。档案馆作为事业单位，其主要职能就是档案的安全保管和开发利用，接受档案局的领导与业务指导。
4.3 坚持效能第一，允许档案管理模式有所差别。我国的行政机构在内设机构的设置上，惯于“上下对口”，上一级机关的内设机构如何设置，下一级机关就要同样设置。上级机关也往往要求下级机关，在内设机构的设置上，尽可能与其保持一致。事实上，市（地）、县（市）二级人民政府的内设机构，与省部级以上政府机构，在管辖的范围、管理的权限、内部机构的设置、人员的职级编制、实际工作量等方面，都存在着较大的差异，鉴于这种差异，建议市（地）、县（市）根据本地的客观实际因地制宜，效能第一，建立适合本地档案工作发展的档案工作模式。
4.4 管理体制的多样化。随着经济社会的不断发展，“对国家和社会有保存价值”的档案不仅仅局限于国家机关、事业单位，还存在于多种社会团体和组织中。而档案所有权的多元化，要求档案管理体制多样化，以适应不同主体档案管理利用的需求。如随着民营企业、外商投资企业、股份制企业、混合所有制企业等社会组织的大量涌现，各级档案行政管理部门，应当及时将工作关切转移到对这些社会主体档案的合理、有效、及时监管上来。按照以服务、引导、保护“对国家和社会有保存价值”的档案为主的思路和原则，主动有效地开展工作，实施适度的监督和管理。 [本文由WWw.dYlW.nEt提供，第 一论文网专业代写档案管理论文，欢迎光临dYLW.neT]
参考文献：
[1] 丁华东，窦晓光. 改革开放以来我国档案管理体制改革发展的实践成就[J]. 档案学通讯，2003（1）：13～16.
[2] 刘智勇，张学文. 对我国现行档案行政管理体制的反思与完善[J]. 档案学通讯，2008（3）：15～18.
关键词： 档案行政管理模式；档案管理模式；“局馆合一”
1 “局馆合一”档案行政管理模式的不同版本
“局馆合一”模式是指我国各地、市、州、县档案馆基本上都与档案局合署办公，实行“两块牌子、一套人马”。“局馆合一”的档案行政管理模式，在全国多数地方已经运行多年，但并没有完全统一，还存在着多种与“局馆合一”模式不完全相同的管理模式与运行机制。调研发现，“局馆合一”模式的不同版本在河南省范围内至少有四种，即：市县一致的“局馆合一”模式（如开封市）；市级局馆分设，县级“局馆合一”模式（如郑州市）；市县史志档合署，市级局馆分立，县级局馆有分有合模式（如漯河市）；市级“局馆合一”，县级史志档合署或“局馆合一”模式（如焦作市）。
2 “局馆合一”模式存在的主要问题
“局馆合一”体制实施以来，“使档案事业行政管理和档案保管利用工作都得到了实实在在的加强，促进了档案工作的全面发展，这一点是毋庸置疑的”。[1]但一成不变、永远适用的管理体制根本就是不存在的。因此，对现行档案管理体制运行中所表现出来的一些共性、趋势性的问题加以研究，找出产生这些问题的原因，有针对性地提出一些切实有效的解决办法，是保障档案事业健康发展和推动档案管理体制改革的客观要求。研究发现，“局馆合一”模式在运行中遭遇诸多尴尬。
2.1 运行模式设置依据不充分。新中国成立以来，我国的档案行政管理体制已经有过三次“变革”。对前两次“变革”业界基本持肯定态度。而对第三次“变革”却褒贬不一，“仅从变革的目标和指向来看，第三次变革对档案工作是不利的”。[2]这是因为，第三次“变革”以“精简机构”作为改革目标，档案部门成了“精简”和“裁撤”对象。从这次改革的动力来看，档案部门实际上是被动的、被迫的。从“变改”的结果看，给档案工作带来诸多不利，甚至可以说阻碍了档案事业的发展也不为过。从国家行政管理改革的角度来看，这次行政管理改革的目标，是通过改革达到“精兵简政、转变职能、理顺关系、提高效率”的目的，而这次改革后形成的“局馆合一”模式，只是勉强实现了“精兵简政”一个目标，其余三个目标均没有实现。
2.2 “局馆合一”模式容易造成职责不清。从社会组织性质来讲，无论是行政机关还是事业机构，无论是企业还是社会自治组织，一定要明确性质和职责，否则极易造成政企不分，政事不分，职不明，责不清。从理论上讲，“局馆合一”模式是将档案局的职能与档案馆的职能合并到一个机构来行使，局馆的性质与职能，在理论上和名义上是区分开了，对外虽为两块牌子，但在局（馆）内部，实际上是“一套人马”。这样就出现了同一个单位的同一些人，却可以在同一场合，以不同身份出现，同时履行完全不同的两种职能。在实际工作中，很多时候这是难以严格区分的。档案局作为档案行政管理机关，在履行档案行政职能过程中，只能承担档案行政管理法律责任。“局馆合一”模式在实际运行过程中，容易造成行政主体的法律责任不清。尤其在发生差错，出现问题，产生纠纷，需要明确或承担法律责任时，就会出现哪边有利往哪边靠的状况，甚至会出现局与馆之间，互相推诿、争相推卸责任的现象，不利于维护社会公平和依法治档。
2.3 “局馆合一”模式与行政改革目标相悖。从国家行政管理体制改革的目标来看，职能严格区分是必然要求。从我国的现状来看，事业单位明显存在行政化倾向，事业单位自身的事业职能弱化，发展能力不足，等、靠、要思想严重。“局馆合一”模式从职能上讲是“政事合一”。从实际运行的结果看，工作中经常会出现“政事不分”“以政代事”“以事代政”的情况。特别是在涉及工资待遇时，在公务员身份备受推崇的今天，档案局（馆）自然要想尽一切办法，来为工作人员争取“公务员”身份。这种情况虽然是可以理解的，但事实上是加剧了档案馆作为事业单位的行政化倾向，背离了改革的初衷。
2.4 “局馆合一”模式导致两种职能的弱化。“局馆合一”模式，从职能上讲，就是将原来档案局和档案馆两个机构的职能合并到一个机构来行使。对于这种合并，有人认为，不会削弱档案行政管理和管理利用档案两种职能，只会强化。但从10多年的运行实际效果看，导致了两种职能的弱化。如造成档案馆的主体地位弱化；同级监管（档案局对同级档案馆）职能有名无实等。
3 “局馆合一”模式存在问题的主要原因
3.1 历史传统的影响。我国在清王朝前期，就已经形成了高度集中、统一的档案管理体制。“建国”后， 档案作为历史记录，为保证档案的有机联系，直接导致了档案管理工作中党政档案的统一管理原则的逐步形成。我国《档案法》明确规定了“统一领导、分级管理”的原则，但是很多人片面地将此原则等同于“集中统一管理”原则，过度地要求整齐划一，从而导致了我国档案行政管理上管得过多，管得过死，忽略了因地制宜的灵活性。
3.2 基本国情的影响。“改革开放”以前，我国实行的是党直接管理国家事务的领导体制，党组织内行政权力高度集中，党的机构直接进入了政府的执行过程中，管了政府许多具体工作，干预了行政机关的工作，造成了党政职能的交叉重复，导致了国家行政管理体制的不规范。国家行政机关不能独立地开展工作，导致党政机构职责不明。在我国历次档案事业管理体制改革中领导关系的摇摆不定正是党政职能不清问题的具体反映。
3.3 机构改革的影响。“改革开放”以来，我国进行了六次政府行政机构改革，作为国家行政管理体制组成部分的档案管理体制及其机构设置，都不例外也受到政府机构改革的影响。我国的档案管理体制，近30年来先后经历了四次改革，经过持续调整，才逐步形成了目前的具有中国特色的 “局馆合一”模式。这次改革出现了局馆分设、“局馆合一”模式、撤局留馆等做法，导致了改革后的各地档案机构的职能、性质及其运行方式各不相同，使得各种不同功能和性质组织之间的职能界限模糊。 4 “局馆合一”模式存在问题的解决之道
4.1 实行双重领导，稳定隶属关系。在目前情况下，地方各级党委政府，可以对档案局（馆）实行双重领导，同时列入党委和政府序列，并保持这种隶属关系的长期稳定。
4.2 档案行政管理与业务管理分开，实行局、馆分设。“政企分开”“政事分开”是政府机构改革的大方向。目前出现的档案局（馆）行政化倾向，档案事业主体弱化，同级监管虚设等问题，均与“局馆合一”“政事不分”有关。将档案局与档案馆分开设立，各司其职，将有利于上述问题的解决，有利于档案事业的发展。档案局作为同级人民政府的负责档案行政管理事务的工作机构，全权行使行政区划内的档案行政管理职能。档案馆作为事业单位，其主要职能就是档案的安全保管和开发利用，接受档案局的领导与业务指导。
4.3 坚持效能第一，允许档案管理模式有所差别。我国的行政机构在内设机构的设置上，惯于“上下对口”，上一级机关的内设机构如何设置，下一级机关就要同样设置。上级机关也往往要求下级机关，在内设机构的设置上，尽可能与其保持一致。事实上，市（地）、县（市）二级人民政府的内设机构，与省部级以上政府机构，在管辖的范围、管理的权限、内部机构的设置、人员的职级编制、实际工作量等方面，都存在着较大的差异，鉴于这种差异，建议市（地）、县（市）根据本地的客观实际因地制宜，效能第一，建立适合本地档案工作发展的档案工作模式。
4.4 管理体制的多样化。随着经济社会的不断发展，“对国家和社会有保存价值”的档案不仅仅局限于国家机关、事业单位，还存在于多种社会团体和组织中。而档案所有权的多元化，要求档案管理体制多样化，以适应不同主体档案管理利用的需求。如随着民营企业、外商投资企业、股份制企业、混合所有制企业等社会组织的大量涌现，各级档案行政管理部门，应当及时将工作关切转移到对这些社会主体档案的合理、有效、及时监管上来。按照以服务、引导、保护“对国家和社会有保存价值”的档案为主的思路和原则，主动有效地开展工作，实施适度的监督和管理。 [本文由WWw.dYlW.nEt提供，第 一论文网专业代写档案管理论文，欢迎光临dYLW.neT]
参考文献：
[1] 丁华东，窦晓光. 改革开放以来我国档案管理体制改革发展的实践成就[J]. 档案学通讯，2003（1）：13～16.
[2] 刘智勇，张学文. 对我国现行档案行政管理体制的反思与完善[J]. 档案学通讯，2008（3）：15～18.