浅议公告的理论争鸣和现实应用

文/ 珠海城市职业技术学院人文与社会管理学院　方晓枫　冯雁

【摘　要】上世纪80 年代以来，写作学界就公告的发布主体和适用范围，展开了长期而热烈的争鸣。作为事务文书即日常应用文的公告，滥用现象十分严重，易与通告、通知、启事、声明这4 种告知性应用文以及广告发生混用。明确使用公告的主体条件，厘清公告与相近文种间的区别，对避免公告的滥用和混用，显得特别重要和急切。

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关键词 公告；专用论；通用论；适用范围

一、公告理论争鸣概述

上世纪80 年代以来，写作学界和文秘从业人员，就公告的发布主体和适用范围，展开了长期而热烈的争鸣。据我们不完全统计，参加争鸣者有30 多人，发表文章近60 篇。争鸣的一方以丁兆堂、刘新为代表，主张“专用论”，认为公告是党和国家高级机关“向国内外宣布重要事项或者法定事项”的行政公文，基层和企事业单位不得使用。时下流行的应用写作教材，普遍持这一观点。另一方以卢绪元、杨诚为代表，强调“通用论”，主张公告有两类，一类是党和国家高级机关使用的行政公文，另一类是党政机关可用，企事业单位和社团等社会组织同样可用的日常应用文。鉴于司法公告、专利公告、商标公告、企业法人登记公告、上市公司公告、招投标公告、拍卖公告、破产公告以及公务员招考公告等，皆有法律依据，且已在社会上通行几年、十几年甚至几十年了，根据国家法律高于行政规章的原则，发布上述公告的，即使是企事业单位或社会团体，也应该是毫无疑义的；何况2012 年4 月16 日中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》（下称《条例》），由此追溯到国务院2000 年8 月24 日发布的《国家行政机关公文处理办法》，以及国务院办公厅1993 年11 月21 日修订发布的《国家行政机关公文处理办法》，对公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”的释义，都仅仅是针对党政机关而言，既无明文禁止基层和企事业单位发布公告，也没有要求其他社会组织“照办执行”。故，我们肯认公告有行政公文和事务文书即日常应用文两类的观点。

然而，目前社会上通行的公告，发布主体之多，出现频率之高，适用范围之广，大有泛滥难控之势，且又良莠不齐，失范现象严重，混用现象普遍。这就倒逼“通用论”者要做更多的功课：作为行政公文的公告，发布主体和适用范围已有严格规定，姑且不论。但是，作为事务文书即日常应用文的公告，如何厘定其适用范围的边际以避免滥用？这一类的公告，如何与其它应用文譬如通告、通知、启事甚至广告等区分开来以避免混用？这都是目前需要迫切解决的问题。为此，我们谨就教学实践中观察到的现状及思考的问题，论列如下，供方家参考，以求得公告在理论研究上的透彻，在应用实践上的明晰。

二、公告滥用现象应当高度重视

我们注意到，前述关于公告“专用论”和“通用论”争鸣双方，虽然在很多方面争锋相对，但也有一个共识，即都认可公告是用来“宣布重要事项”的文种。以“重要事项”为标尺，来衡量我们多年接触到的“公告”，其内容多半都是日常事务，谈不上“重要”，用公告来发布，总显得不匹配。鉴于包括公告在内的告知性应用文，多发布在网络媒体上，我们在着手写作此文之前，随机浏览了50 家网站，其中大中小学校15 家，县、乡镇政府和街道办15 家，公司10 家，文化卫生机构10 家，发现这些网站的首页，无一例外都有“公告”“公告信息”“公告通知（通告）”或“通知公告”等栏目，栏目内所发布的，大都是本单位的日常事务或业务事项。在“公告”和“通知”（“通告”）两个并列名词的栏目里发布通知、通告或启事等，似无不妥；但问题是，这些网站首页发布的“公告”，很多都是有“公告”之名，而无“重要事项”之实，像北京某著名高校《关于2014年暑假校园参观有关事宜的公告》（http://www.tsinghua.edu.cn/publish/newthu/newthu_cnt/intothu/intothu-3-1.html）、某镇《幸福广场周周演8 月24 日演出公告》（http://www.wj.gov.cn/web2010/xwzx/tzgg/index.shtml/）、某区旅游网《我市19 人入围12 月份中国好人榜候选名单》公告（http://www.bllyj.gov.cn/）、某乡政府《关于组织民俗文化培训活动的公告》（http://luoping.hncdst.cn/read.asp?id=107）、某重点中学《2014 年招生说明会公告》（http://syzx.haedu.gov.cn/2014/04/30/1398823985790.html）、某街道办事处《××市×× 区机关事业单位遗属补助标准提高》公告（http://songshan.huancui.gov.cn/html/gsgg/index.html） 等等， 就是如此。至于一些网站在公告栏里发布通知、启事乃至新闻报道等，更显得文不对题，非驴非马，不够严肃了。

与网站相对应，一些单位、街道、社区的电子公告牌以及其它介质的公告栏，所发布的“公告”，实际上也乱得可以。

诸如住宅小区停电停水、街道办计生部门组织育龄妇女免费查环、古筝钢琴培训招生、重阳节老人联谊活动等等，也以公告形式发布，看起来委实别扭。

总之，网上和网下的这一切都表明，当下公告的滥用，已是不争的事实。

三、公告与其它文种的混用应当避免

在对公告滥用现象的探究中，我们发现，作为事务文书的公告，易与通告、通知、启事、声明这四种告知性应用文以及广告发生混用。对此，我们以具体案例做些辨析。

（一）公告与通告的混用。某高校网站于2013 年12 月10 日发布《×× 大学校园机动车管理公告》（http://www.tsinghua.edu.cn/publish/newthu/newthu_cnt/intothu/intothu-3-1.html），发布范围是本校教工及校内居住家属、与学校有往来单位的机动车车主，以及其他进入校内的机动车车主，发布机关是学校保卫处，内容是除了执行任务的特种车辆（公安、消防、医疗救护、工程抢险等）之外，经常出入的机动车均需凭“×× 大学机动车通行证”通行，确有正当理由需临时进入校园的机动车，经门卫查询登记后，可以通行主校门、南门，其它校门禁止通行。所有进入校内的机动车须服从保卫人员的指挥、管理，按交通标识行车、停放，在校内须限速行驶，避让行人和非机动车，对校园内违规车辆给予提醒、警示、劝离、锁车等处理，等等。这样的内容用公告来发布就错了，应该使用通告。因为公告，不管是作为行政公文还是事务文书，都只是“宣布”事项而已，对受众没有强制和约束作用。既“宣布”事项而又具有强制性和约束力的文种，是通告。《条例》规定，通告的适用范围是“在一定范围内公布应该遵守或者周知的事项。”而这份文告的内容，正是“在一定范围内”“应该遵守或者周知的事项”，带有强制性和约束力，一旦公布，受众应切实遵守，违反则要受到处罚。由此可见，通告与公告相比，有两个重要区别：一是从范围上看，公告的发布范围广，作为行政公文的公告一般面向国内外发布，法律授权的公告或作为事务文书的公告，面向范围也很少受限；而通告的范围则小的多，一般是某一城市、某一地区，或某一单位，如我们时常见到的《临时交通管制通告》《公交线路变更通告》《市政供水（供电）线路维修通告》等；二是从发生效力上看，如上所述，公告只宣布事项，让公众周知，而通告既宣布事项又具有强制性和约束力。

（二）公告与通知的混用。通知是应用文中使用频率最高、用途最广的文种。作为行政公文，党政机关经常制发和处理，作为告知性事务文书，党政机关、企事业单位及社会团体乃至各个部门亦经常使用。这两类通知，都针对具体单位或人员发布，受文对象或告知范围都是确定的，这一点与公告明显不同。

但是，由于公告与告知性通知都具有周知性的特点，所以二者也容易混用。例如，某某物业管理公司向住宅小区申请调整物业服务费，竟用《公告》张贴到小区的所有楼群单元；某居民委员会也发布《关于组织召开××× 一期业主大会的公告》，来征询业主决定共同管理权限事项；某市体育中心游泳馆张贴从2014 年11 月10 日至2015 年4 月20 日《闭馆维修公告》，等等，不一而足。以上3 例，从告知的范围和内容来看，其实都属于事务文书类的通知。总的来说，通知与公告相比，虽然都有让受众周知事项的效力，但区别还是很明显的。1. 通知是下行文，受文对象是下级机关，公告是广行文，受文对象是国内外公众。2. 通知的事项一般要求下级机关办理或者执行，公告的事项一般让公众知晓即可。3. 由于通知的事项要求办理或者执行，因此通知的内容一般比较全面具体，要有可操作性，而公告只需公众知晓，内容单一精练，篇幅简短。至于以往写在小黑板、贴在布告栏里，现在多以短信形式或网站渠道发布的日常事务通知，告知事项更具体，一般都是针对本单位或本部门，受众面更窄，与公告的区别非常明显。一些企事业单位、居委会、社区把通知事项动辄以公告形式发布出来，如此混用，显然不妥。

（三）公告与启事的混用。“启事是机关团体、企事业单位，公民个人有事情需要向公众说明，或者请求有关单位、广大群众帮助时所写的一种说明事项的实用文体。”启事的种类很多，适用范围也很广泛，可以灵活地应用在社会日常生活中，它的严肃性和重大性都远不及公告。例如常见的“寻人启事”“征婚启事”“征文启事”“招聘启事”等。时下常见一些企事业单位招聘员工，该用启事却误用公告来发布了，如《海南省昌江黎族自治县石碌镇中心幼儿园教师招聘公告》（http://www.hinews.cn/news/system/2014/09/19/016970129.shtml） 、《奉化市水利勘测规划设计院招聘公告》（http:// sdjob.bjx.com.cn/html/20140923/334254.shtml），甚至一些单位的内部招聘，也使用公告来发布相关信息，如中国水利水电第五工程局的《公司内部招聘公告》（http://www.zswj.com/newsinfo.aspx?NId=14151&NodeID=149）。这种混用显然也是不恰当的。

在中国大陆只有一种招聘可以发布公告，即依据《公务员法》第26 条规定，录用公务员，应发布招考信息公告，如《2014 年黑龙江各地区公务员面试公告》《2013 年广东公务员考试招考公告》《珠海市香洲区公开招聘19 名合同制统计员公告》等。没有法律依据的招聘公告，其实都是招聘启事。

（四）公告与声明的混用。声明是一种“公开表明态度、说明事实真相”的事务文书，虽不属于《条例》所规定的行政公文，但在社会上常见。声明的发布主体可以是党政机关，可以是企事业单位或社团，也可以是个人。在现实生活特别是网络媒体中，存在着不少用公告来代替声明的不当做法。例如大连阿尔滨足球俱乐部2012 年4 月25 日曾发布《阿尔滨公告：辽台误用李明照片造成不良影响》（http://sports.qq.com/zt2011/AerbinFC/）（以下简称《公告》），该《公告》指出，辽宁电视台在播出四位前国脚涉嫌非法操纵足球比赛案的受审新闻时，将大连阿尔滨足球俱乐部总经理李明的照片误用在了另一位足球运动员李明身上，造成了不良影响，故发表此《公告》说明真相，以正视听。可是作为行政公文的《公告》和作为事务文书的《公告》，只是“宣布重要事项或法定事项”，目的都是让公众知晓信息，以满足他们的知情权，并不具有表明态度说明真相纠正谬误的效力，而声明恰恰是“公开宣布所持的立场、观点、态度”以说明真相、澄清误会的应用文，故上述《公告》文种用错了，改为《声明》才对路。

（五）公告与广告的混用。我们手头有份中国爱心助老健康工程工作委员会2014 年8 月5 日在某市组织发放“爱心助老卡”、推广“六合通脉纳米磁能裤”活动的传单，上面竟有一个《特别公告》，不长，兹照录如下：“为纪念抗战胜利70 周年，为帮助井冈山革命老区推广当地特产——红米，参与本次活动的中老年同志，成为会员后可免费领取1 袋红米（500g），请食用后帮助推广。”常见的还有媒体或商家发布的《店庆有奖购物公告》《××（商品）到货发售公告》《关于品牌3G 直拨手机的销售公告》，等等。这些所谓公告，带有宣传和促销商品的明显目的，实质上都是商业广告。广告，无论是公益广告还是商业广告，虽和公告一样，带有“广而告之”，让大众知晓的相似性，但和公告有着3 个原则区别：1. 公益广告和商业广告，都不属于行政公文，它的发文机关一般是企事业单位，而狭义的公告是行政公文，发文机关是行政机关。2. 广告不属于行政公文，在格式和内容上没有严格的规定和要求，灵活多变，往往需要出奇制胜，而公告要求格式上规范，内容上严肃。3. 广告创作更需要创新思维方式，而公告写作则更需要逻辑严谨的思维方式。这些区别，广告界和公文写作界都需要注意。

四、规范公告发布主体和适用范围的建议

在现实应用中，《条例》规定的党政机关公文种类，像公告、通告、通知、报告、请示、函等，与日常事务文书之间，存在着事实上的跨类或曰重名现象。像公告、通告、通知、报告、请示、函等，既是法定的行政公文，又是日常事务文书，各在不同的场合发挥作用，以满足社会的多元需要。倘若仅仅把它们当成“法定公文”来看待，则难免以偏代全之嫌。但公告与通告、通知、启事等告知类应用文的混用问题却因此而来，鉴于《条例》对包括公告在内的15 种行政公文种类，都是高度概括的原则性表述，与之相配套的实施细则迄今还没有出台，因此厘清公告与相近文种间的区别，明确使用公告的主体条件，对避免公告的滥用和混用，显得特别重要和急切。

这里，我们吁请中共中央办公厅和国务院办公厅，充分聆听专家意见，在调研分析的基础上，对事务文书和非正式行文的内部文件，也作出一个类似于《条例》的明确规定，或由国家主管部门，制订具有法规性质的使用标准，达成对法定行政公文和日常事务文书的使用，各有区别而又周全细致，以适应现代社会公务活动和日常生活的多元化与复杂性的需求。在这方面，香港特别行政区和台湾省都有明确的规范要求以及可操作性的具体办法，我们可以参考借鉴。

在解决公告和其它告知类文书混用问题的根本性法规或相关标准出台之前，应用写作的教学和研究者，文秘工作从业人员，有必要抓住公告使用级别高和告知范围广这两大特点，来区别它与通告、通知、启事和声明等文种的不同，从而规范使用之。为此我们建议，即使是作为事务文书的公告，街道居委会、村镇、中小学等基层组织，小微企业以及住宅小区的物业管理处，就不要再发布了。具体来说，公告与通告、声明，还是比较容易区分的，如上所述，看其功能效力就能辨析；然而，公告与通知、启事的效力同为告知公众信息，若要避免混淆，则要看其告知范围的大小了。譬如公开征文活动，如系省和直辖市以上范围，甚至面向国内外公众的，以《征文公告》来发布比较恰当，如果用启事，则有失庄重和严肃；如果征文的范围较小，仅仅面向某一地区某一单位，就用《征文启事》。又如发布中奖号码，若是需要全省（市）乃至全国范围的公众知晓的，完全可以使用公告；若是告知的范围较小，譬如省辖市以下甚至本单位以内，视其内容，则用通知或通告较为适宜。

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参考文献：

[1]《也论“公告”的适用范围》，杨红，内江师范学院学报，2010 年第9 期，120 页

[2] 赵玉柱：《现代通用应用文写作教程》，首都经济贸易大学出版社，2009 年，166 页

[3] 李行建主编《现代汉语规范词典》，外语教学与研究出版社语文出版社出版，2004 年版第1168 页