PPP模式成功实施的关键因素探析
2022-06-08
【摘要】本文首先基于PPP模式的基本概念，总结得出了PPP模式的一种“四要素分析模型”框架：PPP模式的参与主体、PPP项目、PPP项目运行模式以及PPP项目的运作程序。在此基础上，本文应用该分析框架，对于国内外成功应用PPP模式的案例进行了分析和检验，对于项目进行了系统性的总结。通过典型案例研究，本文总结提出了PPP模式成功应用的五项关键因素，即良好的政府管理体制及法律环境、合理选择和设计PPP项目、选择恰当的合作伙伴、构建合理的风险分担机制，以及良好的投资环境。
【关键词】PPP模式 四要素 基础设施
一、PPP概念及四要素
根据维基百科（Wikipedia）的定义，PublicPrivatePartnership（缩写为PPP），是由政府和一个或多个私营机构合伙设立并运营的公共服务部门或企业。PPP模式通常涉及一个公共管理部门与私营机构之间的一系列协议安排，通过这些安排，私营机构参与到公共服务项目的建设之中，并享有一定份额的财务、技术收益，承担相应的风险。
本文对于PPP模式的研究，基于Savas（1999）提出的三维度定义，从广义、客体和狭义三个维度来定义PPP模式。
从广义层面上来看，PPP是至少一方为政府机构，并且至少一方为非政府机构（社会资本）的一种合作机制。无论是承包、特许经营还是政府补助等其他的PPP表现形式，这些机制的特点，均至少一方是政府（或者代表政府管理公共事务的机构），并至少存在另外一方为非政府机构。这一维度从PPP参与的主体方面，揭示了PPP模式的特点。除政府机构和非政府机构外，PPP模式还有一个必不可少的主体——公共服务使用者。公共服务的使用者可能为纳税人（这类公共服务通常没有特定明确的使用者，如环境保护项目），也可能并不是纳税人（在公共服务存在特定明确的使用者的情况下，如公共交通项目）。另外，政府机构与非政府机构为合作而设立的项目公司，通常被称为SPV（Special-purpose-vehicle）公司，通常也是PPP模式的主体之一。从PPP模式的广义含义出发，我们可以得出PPP模式的主要参与主体，即：政府机构、非政府机构、公共服务使用者和项目公司。
图1-1 PPP概念框架
从客体层面来看，PPP是为了实现某一目标而进行的基础设施建设项目。与其他项目相似，这类项目存在“投入—产出”两个方面的考虑。一方面，PPP项目需要投入特定的资源，如资金、土地、人力等，通过项目的有机处理，实现公共服务的产出；另一方面，PPP项目将产生预期的回报，如改善自然环境、提升公共交通效率等，并通过项目将这些产出转化为资源投入方预期的产出回报。
本文的PPP概念框架，是基于Savas的三维度PPP概念推导得出，并进一步增加了PPP项目运作程序这一分析要素形成了一个“四要素分析”框架。
（1）PPP模式的参与主体，由广义的PPP概念推导得出，是判断、识别项目是否为PPP模式项目的分析要素；
（2）PPP模式的目标项目（简称“PPP项目”），由客体层面的PPP概念推导得出，其与一般项目类似，均具有“投入—产出”、“风险—收益”等属性，其特征为由PPP项目公司负责运营；
（3）PPP模式的运行模式，由狭义层面的PPP概念推导得出，其主要用于描述各参与主体之间的相互关系，包括收益分享、风险分担及平等合作等方面内容；
（4）PPP模式的运作程序，是合作关系的具体体现，并由各参与主体主导决定，由项目公司负责执行，最终体现在建设项目的运营。
本文后续按照此分析框架，在参与主体、PPP项目、运行模式和运作程序四个方面对英法海峡隧道以及北京地铁四号线案例进行探析。
二、国内外案例分析
（一）英法海峡隧道
1.项目基本情况
英法海峡隧道于1994年建成投入使用，该隧道链接英国和法国，全长约50公里。英法隧道建设项目，由两国政府联合发起招标邀请，并由CTGFM公司中标，使用PPP模式建设运营。该项目主要里程碑事件如下。
资料来源：柯永建， 王守清， 陈炳泉. 英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示
2.项目参与主体
在该项目中，参与主体主要包括英法两国政府（政府机构）、CTGFM（社会资本）、欧洲隧道公司（项目公司）、TML（承建方）以及金融机构和终端用户。
该项最初的总投资预算约为60.23亿英镑，其中大部分为金融机构提供的贷款。按照该项目初始方案，全部项目投资中，10.23亿元为CTG-FM投入的资本金，剩余50亿英镑由CTGFM的股东组织超过220家银行，组成银团提供贷款。这些贷款的前提条件之一，是英法两国议会批准有关协议来保证项目合同的合法性，并授予欧洲隧道公司特许营运权。
3.建设项目
英法隧道项目连接沟通了英法两国的陆路交通，具有一定程度的公益性，但其经营性大于项目的公益性，应当属于使用者付费类项目，应当划分为经营性项目。
4.项目运作模式
参考经营性项目的一般经营模式，英法隧道项目中，各方的关系以及运作模式，可以归纳为图3-1所示。
（二）北京地铁四号线
1.项目基本情况
北京地铁四号线，是我国采用PPP模式运作的第一个城市基础设施建设项目。该条地铁线全长28.2公里，由北京市政府发起，并由港铁-首创联合体中标实施。该项目主要里程碑如下。
2.项目参与主体
在北京地铁四号线项目中，参与主体主要包括北京市政府（以及其代表企业政府机构）、香港地铁公司（社会资本）、北京首都创业集团有限公司（其职能类似社会资本，虽然其产权上可被界定为政府代表机构）、京港地铁公司（项目公司）、以及上面未提及的中铁集团（承建方）、金融机构和终端用户。北京地铁的建设、运营，分为两个部分，项目总投资153亿元：第一部分主要为车站、隧道建设及轨道，投资107亿元；第二部分为车辆、机电设备以及安装工程，投资46亿元。其中，第一部分由北京市政府投资建设，并拥有产权；第二部分，由香港地铁公司（49%）与北京市基础设施投资有限公司（49%）、北京首都创业集团有限公司（2%）共同出资成立。
3.建设项目
北京地铁建设项目的分类，应当属于使用者付费类项目。然而，与英法隧道项目不同，北京地铁四号线项目，政府仍然拥有定价权，并将票价统一规定为2元。这一收费标准远远低于项目正常运营成本，仅依靠使用者付费无法满足项目的正常运营需求。因此，除车票收入外，北京市政府另外向该项目提供财政补贴，以支持该项目的正常运营。从这一意义上来看，该项目具有较强的公益性，应当划分为非经营性项目。
4.项目运作模式
参考经营性项目的一般非经营模式，北京地铁四号线项目中，各方的关系以及运作模式可以归纳为图2-2所示。
三、 PPP模式成功实施的关键因素
基于国内外一正一反两个PPP典型案例的经验启示研究分析，笔者尝试从管理体制及法律环境、PPP项目选取、合作伙伴选择、风险分担机制以及融资方案设计等五个方面对PPP项目成功实施的关键因素进行归纳总结。
（一）良好的政府管理体制及法律环境
在PPP模式的各参与主体中，政府机构往往在项目中充当发起人、投资者、担保人等多重角色，对于项目的成功运作中发挥重大的作用。
为保障PPP模式的成功运作，政府机构需要为PPP项目的实施提供可靠和完善的法律环境，同时政府机构作为PPP参与主体的一方，需要对项目提供足够审慎的承诺机制，以保证项目运营的可持续性。在英法海峡隧道项目中，两国政府项目前期并没有对建设方案进行足够的调查分析，在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的运营许可证书。这使得整个项目缺乏必要的政府监管和政策支持，最终造成了项目运营没有达到预定的效率及效果。
反观北京地铁四号线项目，北京市政府在项目前期的合作伙伴选取，项目建设初期的项目公司设立及特许经营权授予，以及项目投入运营后的财政补贴等方面，给予了项目充足的支持。
国内外典型的PPP案例均表明，PPP项目运作成功关键因素之一，需要政府拥有良好的管理机制，设立PPP项目推广和实施的管理机构，对PPP项目从项目设计、合同谈判、项目实施到合同终止等整个过程加以指导和规范。同时政府的承诺履行及守信行为也直接关系到PPP合作的成败，高效、透明和守信的政府有利于PPP项目的成功实施。
（二）合理选择和设计PPP项目
作为PPP模式运作的客体，PPP项目一方面向最终用户提供产出的产品或服务，另一方面将各个参与主体联系起来，是整个模式运作中重要的环节。
英法海峡运作的失败，一定程度上也与各方对于项目的选择和设计存在关系。首先，项目各方对于市场预测不准确。项目实际情况相比市场研究结果发生了巨大变故，并在海峡运输市场上的价格竞争处于被动，进一步减少了利润空间[2]。其次，在项目运作模式的安排上，各方没有采用完善的合作协约模式。由于该项目未知因素多、风险高，应当采取适当的协议安排，将业主和承建方的利益协调统一。该项目的协约机制并没有完全将业主和承建方的利益协调一致，例如，在采购环节，项目采用了“成本+佣金”的模式，缺乏足够的激励机制，最终造成了采购延迟和成本超支。
在北京地铁四号线项目中，对于洞体和车站建设等涉及较多社会问题的工程，由北京市政府投资建设；而机电设备等专业性较强的领域，则由各投资方组成的项目公司负责。这一安排使得各参与主体的优势得到了充分的发挥，加快了项目建设的进展，最终保证了北京地铁四号线如期投入运营。
实际上，并非所有的基础设施建设项目都适合引入PPP模式，对于基础设施项目可否采用PPP模式的评估，是项目前期设计过程中一项重要的工作。项目前期的设计既包括了对项目的需求评估、供给评估、投资评估、技术可行性、经济可行性评估、财务可行性评估，也包括PPP合同谈判及合同条款的设计，因为PPP项目主要是提供公共产品或服务，在提供高于政府认可标准的产品或服务的前提下使社会资本获得合理回报。实际运行中一些项目因为需求不足导致项目收益达不到预期、一些项目因为供给无法保障导致无法运营，一些项目在合同设计中公共部门承诺过多或者对于后期运行时的财务超出合理收益时缺乏限制机制，尽管从私营部门收益上看是成功的，但从公共利益的角度上看也不能认为是一个成功的PPP项目。
（三）合理选择社会资本合作伙伴
社会资本作为PPP项目中的重要一方，在一定程度上决定了PPP项目运作的成败。在PPP项目中社会资本除按照约定提供出资外，社会资本还要参与项目建设、后期运营管理等各个环节。社会资本在此过程中是否具有专业的管理能力、运营能力，决定了PPP项目在一定成本下提供满足要求的产品和服务。此外，社会资本还需要承担一定的项目风险，其应具备较强的风险管理能力、风险承担能力和风险规避能力。
北京地铁四号线项目，引入香港地铁有限公司作为社会资本。作为世界上唯一实现盈利的地铁公司，香港地铁公司同时具有先进的地铁管理经验和足够的风险管理能力。在英法海峡隧道项目中，社会资本全部是施工承办商和金融机构，没有任何运营实体项目的经验[2]，从而导致项目公司在市场调查、项目建设、后期运营和风险承担方面，远远不能满足项目运作的需求。
从实践上看，相当多的项目是因为工程延误、技术不达标以及需求不足等因素而导致未达到最初的运作目标，其中，社会资本的资金实力弱、专业能力不足、抗风险能力差以及过多追求经济利益等，是造成这一情况的重要原因。特别是考虑到中国的国情，当前法制尚不健全，政府责任难以明晰而不得不承担兜底责任，推行PPP中更应审慎选择和评估合作者。
【关键词】PPP模式 四要素 基础设施
一、PPP概念及四要素
根据维基百科（Wikipedia）的定义，PublicPrivatePartnership（缩写为PPP），是由政府和一个或多个私营机构合伙设立并运营的公共服务部门或企业。PPP模式通常涉及一个公共管理部门与私营机构之间的一系列协议安排，通过这些安排，私营机构参与到公共服务项目的建设之中，并享有一定份额的财务、技术收益，承担相应的风险。
本文对于PPP模式的研究，基于Savas（1999）提出的三维度定义，从广义、客体和狭义三个维度来定义PPP模式。
从广义层面上来看，PPP是至少一方为政府机构，并且至少一方为非政府机构（社会资本）的一种合作机制。无论是承包、特许经营还是政府补助等其他的PPP表现形式，这些机制的特点，均至少一方是政府（或者代表政府管理公共事务的机构），并至少存在另外一方为非政府机构。这一维度从PPP参与的主体方面，揭示了PPP模式的特点。除政府机构和非政府机构外，PPP模式还有一个必不可少的主体——公共服务使用者。公共服务的使用者可能为纳税人（这类公共服务通常没有特定明确的使用者，如环境保护项目），也可能并不是纳税人（在公共服务存在特定明确的使用者的情况下，如公共交通项目）。另外，政府机构与非政府机构为合作而设立的项目公司，通常被称为SPV（Special-purpose-vehicle）公司，通常也是PPP模式的主体之一。从PPP模式的广义含义出发，我们可以得出PPP模式的主要参与主体，即：政府机构、非政府机构、公共服务使用者和项目公司。
图1-1 PPP概念框架
从客体层面来看，PPP是为了实现某一目标而进行的基础设施建设项目。与其他项目相似，这类项目存在“投入—产出”两个方面的考虑。一方面，PPP项目需要投入特定的资源，如资金、土地、人力等，通过项目的有机处理，实现公共服务的产出；另一方面，PPP项目将产生预期的回报，如改善自然环境、提升公共交通效率等，并通过项目将这些产出转化为资源投入方预期的产出回报。
本文的PPP概念框架，是基于Savas的三维度PPP概念推导得出，并进一步增加了PPP项目运作程序这一分析要素形成了一个“四要素分析”框架。
（1）PPP模式的参与主体，由广义的PPP概念推导得出，是判断、识别项目是否为PPP模式项目的分析要素；
（2）PPP模式的目标项目（简称“PPP项目”），由客体层面的PPP概念推导得出，其与一般项目类似，均具有“投入—产出”、“风险—收益”等属性，其特征为由PPP项目公司负责运营；
（3）PPP模式的运行模式，由狭义层面的PPP概念推导得出，其主要用于描述各参与主体之间的相互关系，包括收益分享、风险分担及平等合作等方面内容；
（4）PPP模式的运作程序，是合作关系的具体体现，并由各参与主体主导决定，由项目公司负责执行，最终体现在建设项目的运营。
本文后续按照此分析框架，在参与主体、PPP项目、运行模式和运作程序四个方面对英法海峡隧道以及北京地铁四号线案例进行探析。
二、国内外案例分析
（一）英法海峡隧道
1.项目基本情况
英法海峡隧道于1994年建成投入使用，该隧道链接英国和法国，全长约50公里。英法隧道建设项目，由两国政府联合发起招标邀请，并由CTGFM公司中标，使用PPP模式建设运营。该项目主要里程碑事件如下。
资料来源：柯永建， 王守清， 陈炳泉. 英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示
2.项目参与主体
在该项目中，参与主体主要包括英法两国政府（政府机构）、CTGFM（社会资本）、欧洲隧道公司（项目公司）、TML（承建方）以及金融机构和终端用户。
该项最初的总投资预算约为60.23亿英镑，其中大部分为金融机构提供的贷款。按照该项目初始方案，全部项目投资中，10.23亿元为CTG-FM投入的资本金，剩余50亿英镑由CTGFM的股东组织超过220家银行，组成银团提供贷款。这些贷款的前提条件之一，是英法两国议会批准有关协议来保证项目合同的合法性，并授予欧洲隧道公司特许营运权。
3.建设项目
英法隧道项目连接沟通了英法两国的陆路交通，具有一定程度的公益性，但其经营性大于项目的公益性，应当属于使用者付费类项目，应当划分为经营性项目。
4.项目运作模式
参考经营性项目的一般经营模式，英法隧道项目中，各方的关系以及运作模式，可以归纳为图3-1所示。
（二）北京地铁四号线
1.项目基本情况
北京地铁四号线，是我国采用PPP模式运作的第一个城市基础设施建设项目。该条地铁线全长28.2公里，由北京市政府发起，并由港铁-首创联合体中标实施。该项目主要里程碑如下。
2.项目参与主体
在北京地铁四号线项目中，参与主体主要包括北京市政府（以及其代表企业政府机构）、香港地铁公司（社会资本）、北京首都创业集团有限公司（其职能类似社会资本，虽然其产权上可被界定为政府代表机构）、京港地铁公司（项目公司）、以及上面未提及的中铁集团（承建方）、金融机构和终端用户。北京地铁的建设、运营，分为两个部分，项目总投资153亿元：第一部分主要为车站、隧道建设及轨道，投资107亿元；第二部分为车辆、机电设备以及安装工程，投资46亿元。其中，第一部分由北京市政府投资建设，并拥有产权；第二部分，由香港地铁公司（49%）与北京市基础设施投资有限公司（49%）、北京首都创业集团有限公司（2%）共同出资成立。
3.建设项目
北京地铁建设项目的分类，应当属于使用者付费类项目。然而，与英法隧道项目不同，北京地铁四号线项目，政府仍然拥有定价权，并将票价统一规定为2元。这一收费标准远远低于项目正常运营成本，仅依靠使用者付费无法满足项目的正常运营需求。因此，除车票收入外，北京市政府另外向该项目提供财政补贴，以支持该项目的正常运营。从这一意义上来看，该项目具有较强的公益性，应当划分为非经营性项目。
4.项目运作模式
参考经营性项目的一般非经营模式，北京地铁四号线项目中，各方的关系以及运作模式可以归纳为图2-2所示。
三、 PPP模式成功实施的关键因素
基于国内外一正一反两个PPP典型案例的经验启示研究分析，笔者尝试从管理体制及法律环境、PPP项目选取、合作伙伴选择、风险分担机制以及融资方案设计等五个方面对PPP项目成功实施的关键因素进行归纳总结。
（一）良好的政府管理体制及法律环境
在PPP模式的各参与主体中，政府机构往往在项目中充当发起人、投资者、担保人等多重角色，对于项目的成功运作中发挥重大的作用。
为保障PPP模式的成功运作，政府机构需要为PPP项目的实施提供可靠和完善的法律环境，同时政府机构作为PPP参与主体的一方，需要对项目提供足够审慎的承诺机制，以保证项目运营的可持续性。在英法海峡隧道项目中，两国政府项目前期并没有对建设方案进行足够的调查分析，在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的运营许可证书。这使得整个项目缺乏必要的政府监管和政策支持，最终造成了项目运营没有达到预定的效率及效果。
反观北京地铁四号线项目，北京市政府在项目前期的合作伙伴选取，项目建设初期的项目公司设立及特许经营权授予，以及项目投入运营后的财政补贴等方面，给予了项目充足的支持。
国内外典型的PPP案例均表明，PPP项目运作成功关键因素之一，需要政府拥有良好的管理机制，设立PPP项目推广和实施的管理机构，对PPP项目从项目设计、合同谈判、项目实施到合同终止等整个过程加以指导和规范。同时政府的承诺履行及守信行为也直接关系到PPP合作的成败，高效、透明和守信的政府有利于PPP项目的成功实施。
（二）合理选择和设计PPP项目
作为PPP模式运作的客体，PPP项目一方面向最终用户提供产出的产品或服务，另一方面将各个参与主体联系起来，是整个模式运作中重要的环节。
英法海峡运作的失败，一定程度上也与各方对于项目的选择和设计存在关系。首先，项目各方对于市场预测不准确。项目实际情况相比市场研究结果发生了巨大变故，并在海峡运输市场上的价格竞争处于被动，进一步减少了利润空间[2]。其次，在项目运作模式的安排上，各方没有采用完善的合作协约模式。由于该项目未知因素多、风险高，应当采取适当的协议安排，将业主和承建方的利益协调统一。该项目的协约机制并没有完全将业主和承建方的利益协调一致，例如，在采购环节，项目采用了“成本+佣金”的模式，缺乏足够的激励机制，最终造成了采购延迟和成本超支。
在北京地铁四号线项目中，对于洞体和车站建设等涉及较多社会问题的工程，由北京市政府投资建设；而机电设备等专业性较强的领域，则由各投资方组成的项目公司负责。这一安排使得各参与主体的优势得到了充分的发挥，加快了项目建设的进展，最终保证了北京地铁四号线如期投入运营。
实际上，并非所有的基础设施建设项目都适合引入PPP模式，对于基础设施项目可否采用PPP模式的评估，是项目前期设计过程中一项重要的工作。项目前期的设计既包括了对项目的需求评估、供给评估、投资评估、技术可行性、经济可行性评估、财务可行性评估，也包括PPP合同谈判及合同条款的设计，因为PPP项目主要是提供公共产品或服务，在提供高于政府认可标准的产品或服务的前提下使社会资本获得合理回报。实际运行中一些项目因为需求不足导致项目收益达不到预期、一些项目因为供给无法保障导致无法运营，一些项目在合同设计中公共部门承诺过多或者对于后期运行时的财务超出合理收益时缺乏限制机制，尽管从私营部门收益上看是成功的，但从公共利益的角度上看也不能认为是一个成功的PPP项目。
（三）合理选择社会资本合作伙伴
社会资本作为PPP项目中的重要一方，在一定程度上决定了PPP项目运作的成败。在PPP项目中社会资本除按照约定提供出资外，社会资本还要参与项目建设、后期运营管理等各个环节。社会资本在此过程中是否具有专业的管理能力、运营能力，决定了PPP项目在一定成本下提供满足要求的产品和服务。此外，社会资本还需要承担一定的项目风险，其应具备较强的风险管理能力、风险承担能力和风险规避能力。
北京地铁四号线项目，引入香港地铁有限公司作为社会资本。作为世界上唯一实现盈利的地铁公司，香港地铁公司同时具有先进的地铁管理经验和足够的风险管理能力。在英法海峡隧道项目中，社会资本全部是施工承办商和金融机构，没有任何运营实体项目的经验[2]，从而导致项目公司在市场调查、项目建设、后期运营和风险承担方面，远远不能满足项目运作的需求。
从实践上看，相当多的项目是因为工程延误、技术不达标以及需求不足等因素而导致未达到最初的运作目标，其中，社会资本的资金实力弱、专业能力不足、抗风险能力差以及过多追求经济利益等，是造成这一情况的重要原因。特别是考虑到中国的国情，当前法制尚不健全，政府责任难以明晰而不得不承担兜底责任，推行PPP中更应审慎选择和评估合作者。