中国地方治理的特殊性研究

徐毓

摘要：治理理论的提出是地方治理研究的起点，由西方引入的地方治理在中国这个世界最大的发展中国家呈现地方治理的特殊性。本文通过运用系统分析方法从治理主体、治理格局、治理对象、治理方式、治理工具六方面就中国地方治理特殊性展开探讨，进而从中国的国情、体制、文化三方面分析其具有这些特殊性的原因。

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关键词 ：地方治理；对比研究；系统分析

治理运用多元权威在一定范围内进行秩序维持、公共利益增进的实现过程。目前相关研究多对地方治理进行中外、各地区间对比研究从而指出中国地方治理的不足，却忽略了中国特殊的国情和体制。在中国国情基础上照搬西方理论和经验，必然会出现问题，所以在解决问题之前梳理中国地方治理现存特殊性有哪些，原因何在，才能找到解决地方治理问题的根本方法。

一、中国地方治理的特殊性

1.地方治理主体：政府主导，多元治理主体初觉醒

目前中国民间组织和社会团体力量还薄弱，需要政府主导推动。地方政府的权重会影响地方治理的充分性，但对目前中国来讲却有其独特的治理功效：当治理的网络结构无法均衡，地方政府将成为有分量的协调维持各方关系的核心；地方政府的调控缓解了多元中心分散导致的社会资源的畸形流动和重复浪费，保证治理活动有序进展；政府可以为地方治理创造良好的制度安排和政策支持；中国政府主导色彩较重降低了模糊治理边界导致责任的归属不明的情况。

2.地方治理格局：党的一元化领导格局起核心作用

党的一元化领导格局也使地方治理中的基层治理出现多元权威机构，如中国的农村治理，呈现三元权威结构，即中国共产党的基层组织、政府和村民组织，作为中国唯一执政党的中国共产党组织不仅在国家宏观治理中起着决定作用，而且在基层的农村治理中也起着核心作用。

3.地方治理方式：以乡村治理和社区治理为基础

在中国城市社区治理和乡村治理是地方治理的基础。社区治理的动力来源主要是政府的推动和社区自身力量。目前以“行政化”为首要特征的街居治理结构已经受到了挑战，多数地区已开始尝试政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。在农村人多地少的基本结构矛盾是近现代乡村治理的历史基础和客观制约因素。乡村治理格局是的基层政权组织是乡镇，乡镇以下的村建立群众性自治组织村民委员会来对本村事务行使自治权。

4.地方治理对象：各级政府提供公共物品范围广比重相当，同构性强中国地方治理对象在地方公共产品提供范围较广，地方私人产品范围较窄；地方公共服务范围相对较广，非政府组织的地方公共服务范围相对较窄；公共物品范围的同构性是指所提供公共物品的种类和涉及的领域的相似度。中国政府的地方公共产品范围具有同构性，暨中央、省、市、县（区）、乡（镇）各级政府之间公共产品范围同构性；同级不同地方政府的公共产品范围同构性也较高，直辖市政府、市政府、少数民族自治县政府之间的公共产品范围也具有较高的同构性。

5.地方治理工具：电子政务迅速发展，网络舆情引关注

地方治理讲究政务公开，强调政府的回应性，因此各级政府都采用电子政务方式向社会公开政务，广泛收集群众意见，通过电子政务向群众宣传各种方针政策、法律法规。新媒体的发展，让电子政务的方式更加多样，成为很多地方治理的重要工具。随着网民参政议政意识的提高，互联网成为公众表达意愿和诉求的平台。网络舆情于地方治理是把双刃剑，在政府政策制定及执行，地方政府的公信力方面有不可忽视的影响。

二、中国地方治理特殊性原因

1.中国特有的国情

⑴多民族的人口大国.中国民族成分复杂，宗教种类较多。中国奉行宗教信仰自由，教民正常的宗教活动得到了保护，尤其在少数民族聚居地方宗教影响较广。同时中国共产党奉行马克思主义思想，严格的政教分离政策，使得中国社会宗教色彩远没有国外一些发达国家的宗教色彩浓，增加了地方治理的复杂性和地域性。中国是世界上人口最多的国家，且正在面临老龄化问题，需要享受公共物品的人口数量巨大且逐渐增长。随着教育水平发展，我国整体人口素质提高，使地方治理人才能够不断的更新和成长。

⑵后发现代化的发展中国家.经济发展水平是构成一个国家地方治理的物质基础，与地方治理水平呈正相关。我国还是处于社会主义初级阶段的发展中国家。和国外的发达国家相比还需要长时间扎实的发展，拔苗助长、急功近利不可取。然而在现实地方治理中，地方政府为了追求经济利益和政绩，常常出现“以时间换空间”的现象。人民因为缺乏相应的理性思考，质疑和抱怨政府的治理能力，影响政府的公信力。

⑶幅员辽阔发展不平衡：中国幅员辽阔，各地区资源分布不均、经济发展不平衡，东西差距大。各地方政府经济实力和发展水平存在很大的差异，形成了区域差距在地方治理过程中各地方政府都在积极的探讨适合自身情况的发展模式，不能一味取他山之石。

2.中国特有的体制

⑴单一及压力型行政体制。作为单一制国家的中国存在一定程度的地方分权。但单一制分权是在确保地方政府权力和地位低于中央政府权力，地方政府服从中央政府的条件下被授予治理地方公共事务的有限权力。由此也产生压力型体制，下级行政官员的奖惩、工资福利、升迁往往掌握在上级的手中，与相关的指标挂钩，下级负责本地各类事务的同时还要完成中央逐级传递的各项目标指令，行政级别越低压力越大，行政条件差的地方就会形成“功能缺位”。

⑵发展中的分税制。中央的财政状况和控制能力在分税制的实行后得到了根本好转，但省以下的分税制体系并未完全到位，因关系不明确而缺乏稳定收入增长机制的地方政府（乡镇尤甚），在财政转移支付制度不完善的情况下使地方财政困境加剧。一方面刺激了地方政府动员其他非政府主体参与到地方治理中来，另一方面由于地方非政府组织力量仍然弱小，地方财政不足，工资拖欠、公共物品和公共服务供给减少，甚至出现乱收费、乱罚款现象，导致地方治理不足。

⑶法团主义及职责同构的政权运行模式。中国的地方治理是在强调以国家和社会的互动基础上以公共权力运作为中心进行的，呈现“法团主义”倾向。中国地方治理对象中公共物品供给的特殊性很大程度上由于中国不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致，暨“职责同构”有关。中央政府和地方政府横向组织结构按“议行合一”原则组建，所以他们之间的横向组织结构也是一个统一模式的组织结构，呈现出高度单一性与同构性。

3.中国特有文化思想

⑴深受中央集权思想影响。中央集权体制产生于二千年前并一直沿用至今，中央是国家最高的权威，地方政府服从中央的指挥，接受中央的监督和干预。在集权文化影响下，地方公民自我治理意识淡薄，民间社会发展不充分，尤其是家国不分、政社不分，压制了地方民间力量的生存空间，致使中国自治文化薄弱。但这并不说明中国完全缺乏自治文化，因为自秦汉以降尤其是明代以来，封建中央集权国家组织就一直在广大农村社会实行一定程度的社会自治。自治文化一直与中央集权文化共存。

⑵集体主义价值观根深蒂固。古代儒家“和合思想”和道家“大同思想”深刻的影响着中国，中国近现代又受到马克主义社会主义思想的洗礼，集体主义价值观已深深扎根于中国地方治理文化中，成为最基本、最核心的价值观，支配着中国地方治理的思维方式与行为方式。同时因为群体取向居主导地位，追求个人发展会受到谴责并被视为是一种严重的个人主义，压制了人的个性发展、不利于提高人们的积极性和创造性。中国人推崇谦虚知礼，更偏向在稳定中求进步，谋发展，不喜欢争强好胜，追求随遇而安。因此中国人民早已对政府管理形成一种依赖感，已习惯处于政府管理状态下。

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参考文献

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（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）