公平和可持续视阈下的养老双轨制改革

寇超

摘要：在社会转型的新时期，面对人口老龄化、收入分配不公、就业压力增大等问题，亟需加快社会保障制度改革和完善的步伐。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建立更加公平的、可持续的社会保障制度。”因此，养老双轨制的改革无疑是目前解决社会保障关于公平和可持续发展的重要切入点和突破口。

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关键词 ：公平；可持续性；养老双轨制改革

一、养老双轨制的发展历程和形成原因

养老双轨制是指根据用人单位的性质不同，劳动者所享受的养老金制度相应地有所不同，我国机关事业单位与企业的职工分别实行了两套养老金制度。

养老双轨制是伴随我国社会保障改革而产生的。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定了企业承担职工的养老保险费用，建立了企业职工的退休养老制度，《中央级直属机关暂行供给标准》和《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等一系列条例则规定了关于公务人员的退休制度，两类人员在养老待遇方面有很大的差距。计划经济时代，国家包办，养老保障实行统一的制度模式，随着计划经济逐渐向市场经济过渡，伴随而来的是新一轮的社会保障改革，企业率先进行。1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定了三方缴纳的原则，1993年，国务院颁布的《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，规定“实行职务级工资制，离休人员按离休前本人工资和津贴的全额发放，新制度后退休的公职人员，按照国家相关规定，将工资和津贴打折后发放，列入国家预算”。①然而，机关事业单位的改革迟迟不能跟上，仍然靠国家财政，双轨模式持续到现在。

二、养老双轨制的局限性及改革的必然性

1.养老双轨制的局限性

（1）养老双轨制的实质。双轨制形成初期，区域间、行业间发展不平衡，社会问题突出，经济政治体制亟待完善，在养老改革过程中公务人员与企业职工之间的退休待遇出现了偏离，由于制度的设计者和改革者本身就是改革利益相关者，政府在权利不受约束的情况下必然会出现偏向自身的自肥现象。总之，双轨制的出现实质上是社会成员之间不均衡的利益分配和社会公平在权力面前的萎缩和失色。

（2）养老保障制度运行中的问题。第一，我国社会保障制度建立的时间比较晚，经验不足。包括我国社会保障在内的多种经济政治政策都是借鉴于前苏联，自身没有太大的革新。第二，政治经济改革不同步以致制度畸形。新中国建立伊始社会保障制度没有任何基础，改革开放后，虽然经济发展迅速，仍然出现了区域间不平衡、贫富差距拉大、制度改革滞后等问题，对企业不断进行养老金制度调整时，公职人员的养老制度却由于单位性质的特殊性和利益主体的原因基本没有变化。第三，我国人口众多，形势复杂。特别是步入老龄化社会后，财政压力和养老基金压力增大，再加之转制遗留的退休金缺口，长期“空帐”运行，出现了恶性循环。第四、管理模式不合理，责任主体不明显。正是由于养老保障的名目繁多，造成管理主体的多元化、复杂化，责任界限不明确，在基金的管理过程中泛行政化现象②严重。第五、法治建设滞后。③近年来国家对养老保险的立法开始逐渐重视，比如颁布了《社会保险法》。不过由于社会转型期各种社会问题交错，对于养老的立法还有很多需要把握的地方，比如城镇化过程中新生代农民工问题、留守儿童和妇女的保障问题、养老金监管和市场化运营的法律保障等。

2.养老双轨制改革的必然性

（1）社会保障的本质要求。养老制度是社会保障的重要组成部分，社会保障的前身是一种慈善济贫制度，其理论依据包括了国家干预理论、福利经济学、凯恩斯主义、福利国家理论等④，社会保障制度形成的根本目标是保障社会成员的基本生活，维护社会稳定，平衡社会成员之间的利益差异和冲突。这决定了养老保障本质上的公平性、普遍性和互助性。

（2）公平和可持续是养老保障改革的方向。国际上养老保险制度改革的经验是建立一个多支柱的养老保险体系5 ，包括强制性的国家年金、职业年金及自愿储蓄。其目标是要面向全社会成员，实现更加广泛、更加完善的包括再分配、储蓄以及保障多功能化的保障体系。

中共十八大提出，要建立广覆盖、多层次、可持续和更加公平的社会保障制度。双轨制显然违背了这些原则。图一是近年来机关、事业单位以及企业几个主体的养老金替代率的对比。社会平均养老金替代率能够反映劳动者退休后的生活水平。

在每年度的替代率对比中，机关单位始终最高，事业单位次之，企业最低；机关事业单位的养老金替代率普遍较高，机关尤甚，企业养老金替代率普遍较低；同时企业养老金替代率随年份的增长有下降的趋势，机关事业单位则大致稳定。这种现象形成的原因就是带有“劫贫济富”性质的双轨制的不合理存在。机关事业单位受益于政府财政的大包大揽，养老金替代率保持在90%甚至更高，而企业却逐年下降，2012年企业的养老金替代率仅仅只有42%，也就是说这部分人在退休以后得到的养老金不足工作期间的一半。

三、国外养老制度的经验启示及我国养老制度的改革趋势

1.国外养老制度的模式经验

20世纪80年代世界性的老龄危机袭来，各国对养老保障制度进行了改革探索，形成了建立多支柱养老保险体系的共识，其优势表现在：第一，政府责任的弹性化，政府不只单纯提供养老金，还应帮助构建一套养老金计划安全运营机制。第二，养老金信托管理秉持资产独立、钱权分离和审慎的原则。第三，整合资源，充分利用计算机技术，以达到信息沟通顺畅，管理效率化和便捷化。

2.我国养老双轨制的改革趋势及方向

在养老双轨制的改革过程中要理性、客观，不能简单地靠提高或降低某部分劳动者的退休金或者盲目地进行平均主义的改革。⑥

（1）最终方向是建立统筹稳定的养老保险制度，消除双轨制。当前，养老改革正值关键期，面对逐渐增加的老年人口，双轨制的改革不能再拖。要坚决地到改革的深水区去。

⑵渐进式的分步走。今年人社部也表示养老金双轨制“并轨”的大方向是明确的。改革要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，要对这类“老制度”进行彻底改革，必须循序渐进，实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面，城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，“并轨”并不就是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度7 。

⑶改革的各个方面相互协调、共同前进。改革的最终目的是实现整个社会养老保障水平的提高，降低严重冲击社会公平底线的畸高保障，提高有失公平的低水平保障。做好制度的顶层设计，改革过程必须做到协调统一。

3.具体改革策略与建议

多层次的养老金体系。当前我国的养老保障制度中城镇居民养老保险和新农保已经合并为城乡居民养老保险8 ，同时，在今年7月1日开始执行人社部和财政部出台的《城乡养老保险制度衔接办法》，城镇职工养老保险和城乡养老保险的制度衔接问题将会得到相应的解决。对机关事业单位的养老金制度改革需要打破原先的财政包揽的不合理现象，代之以多层次的养老金构成模式，这其中，机关和事业单位又有所不同，但最终需要达到一个基本模式：劳动者养老金=基础养老金+职业年金+个人储蓄。同时，制定相应措施，保障新兴农民工群体和伴随而来的留守儿童、留守妇女、留守老人的利益。

统一模式下的制度设计。根据具体的单位性质和劳动者特点设计合理的养老金模式。针对机关事业单位的改革如表1所示。

建立适合我国国情的养老金长效调整机制和养老金运营管理机构。通过统筹考虑工资增长、物价指数、通胀问题等要素建立复合指标，达到养老金调整的实效性和准确性。组建国家级养老金管理运营机构，遵循“独立、透明、服务、专业”的原则，建立专门机构做好监管工作，要特别注意泛行政化的风险。

基础养老金部分由于其职能的特殊性，余额投资应遵循安全性原则，尽可能配置固定收益类资产。基础养老金个人账户资金要充分利用资本市场进行长期投资，创建适合基本养老金投资的外部市场环境。一方面，丰富养老金投资选择，可适时推出具有通胀保护功能的债券产品,基本养老金可投资长期、低风险的产品，如货币市场基金、债券基金等，做到选择的多样性。而在资本市场趋于成熟之时，可适度配置少数股票、实业以及基础设施等长期投资品种，改善资产配置，实现风险收益的最优组合。另一方面，养老金专业运营机构要采取市场激励约束机制，以提升资产配置能力及人员素质。

加快养老保障的法律建设。依法治国的理念需要更加深入地落实到社会保障领域，法律的强制力能够为制度的良性化运行提供强有力的后台保障。加大对公权私用、贪污、挪用社保基金等非法行为的法律打击力度，在国家大力发展反贪污腐败的大环境中建设一个绿色高效的社会保障运行体系，增强人们对养老的信心。

加快支持多支柱养老体系的计算机网络平台建设。对于参保人来讲可能拥有几个不同类型的账户，比较麻烦。对于各养老金经办机构来讲也会出现信息的不对称和信息失效的问题。所以整合各方信息资源，建立一个资源共享、信息共享、公开透明的计算机网络平台，提供一站式服务，这样可以减少由于办事程序过多造成的成本资源浪费，也能够提高整个体系运行的效率。

引文注释

1 邓大松.社会保险[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2009.

2 林义.社会保障基金管理[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2007.

3 社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2005.

4 董克用.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社,2012.

5 穆怀中.社会保障的国际比较[M].北京：中国劳动社会保障出版社,2007.

6 吴玥彤,牛津.退休双轨制对退休人员生活满意度的影响研究[J].中国人口：资源与环境，2012(11).

7 王书琴.我国事业单位养老保险制度改革分步走战略[J].特区经济,2013(5).

8 苏琳.基本养老保险全面并轨迈出重要一步[N].经济日报，2014,2(9).

9 王会玲.养老双轨制的影响及未来路径探讨[J].经济师，2014（4）.

（作者单位：西华师范大学）