多式联运发展的老问题和新机遇

闻 海

近年来，随着交通大部制改革的完成，我国多式联运快速发展的基础设施、技术装备、运输组织和政策保障的各项条件均已具备和成熟，多式联运将迎来腾飞起速的战略机遇期。

2013 年3 月，《国务院机构改革和职能转变方案》明确铁路施行“政企分开”改革，激发了对国内多式联运“破冰”发展的想象，然而，面对基础设施建设滞后、运营操作流程衔接不畅、标准规范不统一等一系列老问题，在建设“一路一带”的新机遇下，是否能够解决或者有突破，将是发展的重点。

国内多式联运的老问题

我国的多式联运早在20 世纪 70 年代就已经开始起步，但是受各种因素的制约，总体的发展步伐十分缓慢。

以“铁水联运”为例，铁路和海运在集装箱装卸要求、安全等级归类、运输设备尺寸等方面都有不同的要求，经常造成大量货物抵港后由于铁路规章的限制而被迫拆箱，只有更换包装后才能进入铁路运输系统。

另外，多式联运过程中的信息不通畅。参与多式联运的各个环节如铁路、港口、场站、船公司、船代、货主、查验单位等都有自己独立的信息管理系统，但各系统之间的信息交互无法建立，这成为影响多式联运效率的一大障碍。

对照国外的发展经验看，国内多式联运的法规不健全。相关部门受行业和利益限制，缺乏对多式联运的深度考虑。已出台的一些集装箱运输和监管的法规相互矛盾，法制管理多式联运市场的有效性大打折扣。而且，主体缺失成为多式联运发展的障碍。

中国交通运输协会联运分会 2012 上半年对从事多式联运业务的会员企业的一项调研结果表明，这些企业很少具备“门到门”的服务能力，通常是通过委托方式解决运输衔接问题，多式联运的经营范围和责任主体无法明确。多式联运市场中多式联运经营人的定义模糊。众多不同身份的市场主体的存在，往往难以形成推动多式联运市场有序发展的合力，甚至会恶性竞争，进而导致市场畸形发展。

另外，受铁路运力的制约，我国海铁联运方面的巨大潜力难以发挥，只能靠公路将港口的大量集装箱运往内陆地区，占运输总量的 84%。发达国家海铁联运占港口集装箱吞吐量的比重通常为 20% ～ 40%，这一数字在我国仅为 2% 左右。以上海港为例，2010 年国内集装箱吞吐量为 2906 万 TEU，其中海铁联运12.71 万 TEU，仅占港口集装箱吞吐量的 0.44%。铁路全路每天的请求车满足率总体只有 35%左右，铁路的运力不足已经严重阻碍了海铁联运的发展。

票证和标准等软件环境亟待优化。虽然我国交通运输的信息化水平虽不断提高，但各行业信息平台之间仍难以实现共享，铁路部门与港航企业之间、集装箱联运各环节之间信息封闭。由于单证标准不统一，一批20 英尺集装箱使用“联运单据”时有44 张之多，过境箱单证22 张以上，严重影响了多式联运的效率。

考虑到大陆桥运输仍是以分段联运为主，我国进行大陆桥运输有着天然的优势，三条大陆桥运输线分别经满洲里、二连浩特和阿拉山口等三大陆路口岸，连接俄罗斯、蒙古和欧洲各国，运量每年维持在 1 万TEU 左右。运距的缩短加上运速的提高，可以使运输时间大幅缩短，运输费用还可节省20% ～ 30% 左右。

但是，我国的多式联运业务还是以协作式分段联运为主，不是“一票负责”制，多式联运组织形式还有待进一步优化而在法律方面，还面临外资准入与加快国际多式联运发展的一些可能冲突问题。

在GATS（WTO 及其服务贸易总协定）体制下，国际多式联运业的最低限度开放是允许外国运输服务提供者公平获得及使用东道国运输企业所提供的相关内陆运输服务；最高限度开放则是允许外国运输服务提供者在东道国自行开展从事多式联运所必需的内陆运输服务。即使是最低限度的开放，除冰岛、挪威等极少数国家外，包括美国在内的大多数WTO 成员也并未做出明确承诺。在目前的GATS 框架内，国际多式联运服务业最高限度的开放几乎遥不可及。

以我国在GATS 中的承诺为例，如果将国际多式联运归于“国际海运服务”类别，那么从事国际多式联运业务的外资企业只能采取合营企业形式；外资比例不得超过企业注册资本的49%，且只能用中国籍船舶从事经营。将国际多式联运明确归入国际海运服务类还意味着东道国在一定程度上向外资开放本国的沿海运输权。

美国多式联运的经验

事实上，美国作为多式联运发展最好的地区，系统分析美国多式联运的经验，值得思考。美国政府在集装箱运输和多式联运系统建设中扮演着极其重要的角色。在 1991 年《陆地联运运输效率法案》颁布前，洲际商务委员会(ICC) 作为各种运输方式的运输管制机构，通过支持驼背运输、批准各种交通方式建立联合运价、允许内陆场站利用港口空箱等运输改革，促进多式联运中各种运输方式的合作。另外，ICC 还批准了许多运输方式间的企业并购，使一级铁路公司通过并购拥有自己的汽车运输公司和水运公司。美国颁布《陆地联运运输效率法案》后，更是将“构造一个统一、无缝、有效、经济、安全和环保的国家多式联运系统”树立为美国运输政策的核心。ICC 于1996 年撤销后，管理职能分别由新成立的地面运输局(STB) 和运输部的汽车承运人信息分析办公室(MCIA) 承接。其中，STB 是运输部中3 个独立的专门组织之一，负责管理铁路和管道等运输企业；MCIA是运输部中的联邦公路管理局（FHWA）的子单位，负责管理汽车承运人、水运、经营人、货运代理。各种运输方式由运输部统一管理，为围绕统一的运输政策目标协调各运输管理部门的利益奠定了基础，对推动多式联运发展具有重大意义。

美国大力发展运输代理制。

运输代理制是使美国集装箱多式联运迅速发展的又一重要制度安排。专业运输代理往往充当多式联运经营人，对托运人签订一个运输合同，统一组织全程运输，一次托运，一单到底，一次收费，统一理赔，全程负责。这不仅促进了集装箱多式联运市场的繁荣，也有利于从组织和制度创新上优化运输资源配置。

大力发展集装箱联合运输技术。美国使用最广泛的多式联运系统是驼背运输，即平车装载公路拖车（TOFC）和平车装载集装箱（COFC）。这种公铁联运将汽车短距离的灵活性与铁路长距离的低成本综合起来进行更长距离的运输。自TOFC 运输开发后，铁路平车加载拖车或集装箱的各种组合，包括双层列车等，有了重大的发展。

通过立法支持多式联运。从20 世纪80 年代开始，美国国会和联邦政府通过一系列法案鼓励多式联运发展，包括《汽车承运人规章制度改革和现代化法案》《斯泰格斯铁路法》《协议费率法》《机场与航线改革法》和《卡车运输行业规章制度改革法案》等。法律与制度改革减少了国家对运输业的控制和约束，推动运输业更接近于自有市场的体系。放松管制使集装箱班轮公司建立起各自的联运路线，提供单一提单及单一费率，从而使承运人和货主双方都得益于联运协作和经营效率的改善。1991 年《陆地联运运输效率法案》提出要为构建美国全国范围的多式联运体系提供法律保障，促进各种运输之间的整合与衔接，消除运输节点上阻碍货物运转的瓶颈因素。1998 年，美国签署了《21 世纪运输公平法案》，从机制、规章制度和基础设施等多方面共同推进多式联运的发展。以上法案为美国多式联运的顺利开展提供了基础性的制度保障。

新形势下的新机遇

近年来，随着各种运输方式基础设施的不断完善以及交通大部制改革的完成，多式联运快速发展的基础设施、技术装备、运输组织和政策保障的各项条件均已经具备和成熟，多式联运将迎来腾飞起速的战略机遇期。总结起来有以下方面：

第一，交通大部制改革的完成提供了制度保障。2013 年，新一轮国务院机构改革实施后，交通运输部将初步具备统筹规划铁路、公路、水路、民航发展职能，交通运输大部制改革基本落实到位。交通运输大部门体制的建立，为各种运输方式的资源整合、结构优化创造了条件，通过统筹综合运输布局规划、政策法规和标准规范，充分发挥各种运输方式的整体优势和组合效率，将为现代多式联运高速发展提供制度保障。

第二，经济发展的转型升级巩固了需求基础。改革开放 30年来，我国经济保持了持续高速增长的势头，同时也带来了货运行业的繁荣发展。但是，粗放的经济增长方式带来的问题越来越突出，调整经济结构、转变发展方式将是未来我国经济发展的必然选择，同时也对货物运输的“集约化和绿色化”提出了更高的要求。随着我国经济体制改革的不断深化，货物运输一方面要迎合小批量、个性化、门到门的新趋势，另一方面要满足高效、低碳、便捷的新取向，多式联运在集约化的经济发展模式下有着广阔的需求前景。

第三，铁路货运的市场化改革有望突破关键制约。铁路一直是制约我国多式联运发展的关键因素之一，发达国家的公铁、海铁联运是其主要的联运方式，而我国虽然国际吞吐量居世界第一，但受铁路运力的制约限制，海铁联运发展严重滞后。十八大确立了铁路市场化的改革思路，并且铁路总公司在货运领域进行了运价动态调整、改革货运受理和组织方式、提供“门到门”全程服务等积极的尝试。随着铁路市场化改革的不断深入，铁路运力将得到大规模释放，有利于提高运输组织效率和经营管理水平，大大促进集装箱海铁联运的发展。

第四，丝绸之路战略的推进创造了外部机遇。总书记提出了共建“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”的战略构想，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路经济带建设，形成全方位开放新格局”，体现了国家经略周边和西向转移的发展战略取向。丝绸之路经济带跨度大、距离长、国家多，其推进和实施需要高效的运输组织作为依托。同时，多式联运通道设施和服务网络也是丝绸之路经济带建设的主要内容。“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”战略的推进为我国多式联运的发展提供了难得的历史机遇。