基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价体系研究
2022-06-09
一、引言
公私合作/公私合营（Public-PrivatePartnerships，PPP）模式即政府为了基础设施项目的建设和运营，在公共项目融资中引入民间资本，与私营部门以特许权协议的方式建立起来的一种长期的合作伙伴关系（王增忠等，2008）。随着我国经济增长和城市化进程的加快，公共设施及公共服务供需矛盾日益凸显。公私合作模式在一定程度上可以解决公共部门建设资金缺乏及资金使用效率低等问题，减轻政府财政支出压力和负担，更能有效吸收民间资本，推动公共管理改革。
然而，在PPP项目实践过程中出现了不少问题，特别是项目绩效的监控处于无章可循的状态。很多学者针对这一问题提出了自己的思想，并通过实证研究给出了一些对PPP项目进行有效评价的方法，但是相关研究依然停留在关键绩效指标的选取与成功因素的筛选上，没有建立一个完整的绩效评价体系。
二、运用平衡计分卡对PPP项目绩效评价的可行性
PPP模式只有在公共服务的对象欢迎私营投资者加入，合作的项目公司提供公共产品比由政府部门提供产生更高的资金价值（VFM）和更好的绩效等条件下才能有效开展。也就是说，公私合作项目只有在公众、政府、私营部门都有需求且都具备一定能力的情况下才能有效进行。实际上，公共项目采用PPP模式首先是因为项目投资额较大，不论政府还是企业都无力单方面承担巨大的投资额，其次是企业投资PPP项目可以获得稳定的收益，所以PPP项目强调公私方之间长期、稳定、和谐的合作关系，强调相互得利的"双赢"局面，公私双方实现共赢也更有利于社会公众获得满意的服务。
我国公共项目评价工作尚处于初级阶段，还未形成规范化、制度化的体系，如何对我国PPP项目进行切实有效的评价，在评价过程中顾及公私双方的"共赢"利益，正是目前探讨的热点问题。传统的公共项目绩效评价方法甚多，包括成本-效益法、综合评价法、平衡计分卡法、数据包罗分析法等，其中平衡计分卡作为管理的一种工具，在公共项目绩效评价中广泛运用。公共项目是实现公共利益的方式，其绩效指标体系的设计也强调"平衡"理念，要考虑短期目标与长期战略、公平与效率、成本与效益、发展与稳定等之间的平衡。将平衡计分卡引用到PPP项目绩效评价体系中，并将三方利益融入平衡计分卡的"平衡"理念，更能体现PPP项目中公私双方的"共赢"战略。
三、PPP项目绩效评价体系
（一）基于利益各方的战略目标
公共项目绩效目标具有多重性，其长远目标是达到社会公众的满意。在PPP模式下，要使项目整体效益最优，应提高利益相关者满意度。在平衡计分卡评价体系中，总体战略目标应考虑公共部门、私营部门、社会公众三方利益，即公共部门VFM（ValueforMoney）最大化，私营部门利润最大化，社会公众满意度最高。
PPP模式是公共项目建设的新兴模式，但并不是所有项目都适合PPP模式，所以资金价值评估是政府进行采购模式选择的重要依据。政府在进行公共项目模式选择过程中，应从定性与定量的方法考虑VFM评估结果。若项目全生命周期内总费用（LifeCycleCost：LCC）小于传统采购模式总费用（PublicSectorComparator：PSC），则表明该模式能够提供较大的VFM，VFM越大说明政府的效益越好。私营部门是PPP项目执行的主体，从项目建设到运营都发挥着重要作用，私营部门加入公共项目，是为了从项目中获得高的投资回报，即利润最大化。为了获得高利润，私营部门应协调好项目运行过程中各公司的关系，并有效降低风险和运行成本。只有明确私营部门的目标，才能激励其为项目作出有效贡献，提高项目运行效率。
（二）PPP项目平衡计分卡
平衡计分卡的内涵与公共项目的绩效评价是一致的，将平衡计分卡引入公共项目中，能够促进公共项目绩效评价的发展。PPP模式引入公共项目建设之后，也可以将平衡计分卡法应用到评价中去，并设置关键绩效指标，形成PPP项目绩效评价体系。在财务能力、内部控制管理、创新与成长性三个维度基础上，增加"利益方满意度"，更能显现出PPP模式下公共项目的战略目标。在PPP项目绩效评价中，项目环境特性在一定程度上决定了公共项目该选用的模式，也是PPP项目成功的关键，故应再增加"环境特征"项，建立一个五维度平衡计分卡项目评价体系。这个评价体系一方面有利于评价过程中区分不同利益主体的责任；另一方面可以站在项目整体的角度进行三方效益的综合评价，弥补对单一利益主体进行评价的不足，在公共部门与私营部门博弈的过程中，促使双方效益达到最优平衡状态。
基于平衡计分卡PPP项目绩效评价体系模型如图1所示。战略目标下五个维度都息息相关，相互制约，相互促进。要想实现PPP项目的战略目标，应从项目立项开始时重视项目自身环境与外部环境，考虑利益各方满意度是否能实现；在项目建设与运营过程中，重视财务能力与内部控制管理能力；在项目带来社会效益的同时，还应考虑是否会给社会公众及环境带来消极影响。
（三）PPP项目绩效评价主体
目前我国PPP项目的评价依旧由投资项目后评价的执行主体--相关政府部门来进行。但是从利益相关者理论来看，PPP项目的利益主体包括公共部门、私人部门以及社会公众。由于利益主体多元化，每个利益主体在评价过程中都是从自身利益最大化的角度出发，很难得到客观一致的评价结果。政府部门更关注VFM最大化、项目投资控制率、质量满意度及相关的社会效应，对私营部门的利益考虑较少；而私营部门作为评价主体更关注对项目成本与收入的考核，追求利润最大化，在这个过程中容易忽视项目的社会效应。因此笔者认为，PPP项目绩效评价主体应该是一个相对独立的第三方评价机构，该机构具备一定专业资质的评价人员，这些人员受政府与私营部门委托，以不具有任何一方利益倾向的态度，站在PPP项目的角度进行绩效评价，评价项目的战略目标是否实现。
四、PPP项目绩效评价指标设计
将平衡计分卡运用到PPP项目中，从项目环境特征、财务与市场发展、利益方满意度、项目控制与管理、创新与成长性五个维度建立基于平衡计分卡的PPP项目评价体系，在五个维度下建立绩效二级评价指标，并对每个指标的利益责任方进行设定（如表1）。
（一）项目环境特征
公共项目的立项，需要考虑各种宏观和微观环境，如政治环境、宏观经济、法律环境等。项目的设计及建造复杂程度如何，直接关系着公共项目的建设成本与建设模式的选择，公共部门和私营部门对PPP模式理解与掌握程度也影响公私合作项目的有效开展。同时，公私双方的信任及有效的沟通有利于项目的成功进行。在项目建设运营过程中，承包商与政府部门应达成合理的风险分配、共享及转移机制、责任分担机制等。除此之外，社会公众的支持与配合也有利于项目的顺利进行。
公私合作/公私合营（Public-PrivatePartnerships，PPP）模式即政府为了基础设施项目的建设和运营，在公共项目融资中引入民间资本，与私营部门以特许权协议的方式建立起来的一种长期的合作伙伴关系（王增忠等，2008）。随着我国经济增长和城市化进程的加快，公共设施及公共服务供需矛盾日益凸显。公私合作模式在一定程度上可以解决公共部门建设资金缺乏及资金使用效率低等问题，减轻政府财政支出压力和负担，更能有效吸收民间资本，推动公共管理改革。
然而，在PPP项目实践过程中出现了不少问题，特别是项目绩效的监控处于无章可循的状态。很多学者针对这一问题提出了自己的思想，并通过实证研究给出了一些对PPP项目进行有效评价的方法，但是相关研究依然停留在关键绩效指标的选取与成功因素的筛选上，没有建立一个完整的绩效评价体系。
二、运用平衡计分卡对PPP项目绩效评价的可行性
PPP模式只有在公共服务的对象欢迎私营投资者加入，合作的项目公司提供公共产品比由政府部门提供产生更高的资金价值（VFM）和更好的绩效等条件下才能有效开展。也就是说，公私合作项目只有在公众、政府、私营部门都有需求且都具备一定能力的情况下才能有效进行。实际上，公共项目采用PPP模式首先是因为项目投资额较大，不论政府还是企业都无力单方面承担巨大的投资额，其次是企业投资PPP项目可以获得稳定的收益，所以PPP项目强调公私方之间长期、稳定、和谐的合作关系，强调相互得利的"双赢"局面，公私双方实现共赢也更有利于社会公众获得满意的服务。
我国公共项目评价工作尚处于初级阶段，还未形成规范化、制度化的体系，如何对我国PPP项目进行切实有效的评价，在评价过程中顾及公私双方的"共赢"利益，正是目前探讨的热点问题。传统的公共项目绩效评价方法甚多，包括成本-效益法、综合评价法、平衡计分卡法、数据包罗分析法等，其中平衡计分卡作为管理的一种工具，在公共项目绩效评价中广泛运用。公共项目是实现公共利益的方式，其绩效指标体系的设计也强调"平衡"理念，要考虑短期目标与长期战略、公平与效率、成本与效益、发展与稳定等之间的平衡。将平衡计分卡引用到PPP项目绩效评价体系中，并将三方利益融入平衡计分卡的"平衡"理念，更能体现PPP项目中公私双方的"共赢"战略。
三、PPP项目绩效评价体系
（一）基于利益各方的战略目标
公共项目绩效目标具有多重性，其长远目标是达到社会公众的满意。在PPP模式下，要使项目整体效益最优，应提高利益相关者满意度。在平衡计分卡评价体系中，总体战略目标应考虑公共部门、私营部门、社会公众三方利益，即公共部门VFM（ValueforMoney）最大化，私营部门利润最大化，社会公众满意度最高。
PPP模式是公共项目建设的新兴模式，但并不是所有项目都适合PPP模式，所以资金价值评估是政府进行采购模式选择的重要依据。政府在进行公共项目模式选择过程中，应从定性与定量的方法考虑VFM评估结果。若项目全生命周期内总费用（LifeCycleCost：LCC）小于传统采购模式总费用（PublicSectorComparator：PSC），则表明该模式能够提供较大的VFM，VFM越大说明政府的效益越好。私营部门是PPP项目执行的主体，从项目建设到运营都发挥着重要作用，私营部门加入公共项目，是为了从项目中获得高的投资回报，即利润最大化。为了获得高利润，私营部门应协调好项目运行过程中各公司的关系，并有效降低风险和运行成本。只有明确私营部门的目标，才能激励其为项目作出有效贡献，提高项目运行效率。
（二）PPP项目平衡计分卡
平衡计分卡的内涵与公共项目的绩效评价是一致的，将平衡计分卡引入公共项目中，能够促进公共项目绩效评价的发展。PPP模式引入公共项目建设之后，也可以将平衡计分卡法应用到评价中去，并设置关键绩效指标，形成PPP项目绩效评价体系。在财务能力、内部控制管理、创新与成长性三个维度基础上，增加"利益方满意度"，更能显现出PPP模式下公共项目的战略目标。在PPP项目绩效评价中，项目环境特性在一定程度上决定了公共项目该选用的模式，也是PPP项目成功的关键，故应再增加"环境特征"项，建立一个五维度平衡计分卡项目评价体系。这个评价体系一方面有利于评价过程中区分不同利益主体的责任；另一方面可以站在项目整体的角度进行三方效益的综合评价，弥补对单一利益主体进行评价的不足，在公共部门与私营部门博弈的过程中，促使双方效益达到最优平衡状态。
基于平衡计分卡PPP项目绩效评价体系模型如图1所示。战略目标下五个维度都息息相关，相互制约，相互促进。要想实现PPP项目的战略目标，应从项目立项开始时重视项目自身环境与外部环境，考虑利益各方满意度是否能实现；在项目建设与运营过程中，重视财务能力与内部控制管理能力；在项目带来社会效益的同时，还应考虑是否会给社会公众及环境带来消极影响。
（三）PPP项目绩效评价主体
目前我国PPP项目的评价依旧由投资项目后评价的执行主体--相关政府部门来进行。但是从利益相关者理论来看，PPP项目的利益主体包括公共部门、私人部门以及社会公众。由于利益主体多元化，每个利益主体在评价过程中都是从自身利益最大化的角度出发，很难得到客观一致的评价结果。政府部门更关注VFM最大化、项目投资控制率、质量满意度及相关的社会效应，对私营部门的利益考虑较少；而私营部门作为评价主体更关注对项目成本与收入的考核，追求利润最大化，在这个过程中容易忽视项目的社会效应。因此笔者认为，PPP项目绩效评价主体应该是一个相对独立的第三方评价机构，该机构具备一定专业资质的评价人员，这些人员受政府与私营部门委托，以不具有任何一方利益倾向的态度，站在PPP项目的角度进行绩效评价，评价项目的战略目标是否实现。
四、PPP项目绩效评价指标设计
将平衡计分卡运用到PPP项目中，从项目环境特征、财务与市场发展、利益方满意度、项目控制与管理、创新与成长性五个维度建立基于平衡计分卡的PPP项目评价体系，在五个维度下建立绩效二级评价指标，并对每个指标的利益责任方进行设定（如表1）。
（一）项目环境特征
公共项目的立项，需要考虑各种宏观和微观环境，如政治环境、宏观经济、法律环境等。项目的设计及建造复杂程度如何，直接关系着公共项目的建设成本与建设模式的选择，公共部门和私营部门对PPP模式理解与掌握程度也影响公私合作项目的有效开展。同时，公私双方的信任及有效的沟通有利于项目的成功进行。在项目建设运营过程中，承包商与政府部门应达成合理的风险分配、共享及转移机制、责任分担机制等。除此之外，社会公众的支持与配合也有利于项目的顺利进行。