论我国公务员财产申报制度的完善

　　一、我国公务员财产申报制度的现状

　　（一）概念

　　公务员财产申报制度是指国家公务员在任职之前、任职过程中以及离职之时、甚至离职过后的一段时间内，向有关部门报告并登记本人及一定范围内的近亲属的现有财产及财产变动的制度。

　　（二）地方实践

　　自2009年起，全国有多个地方试行了公务员财产申报制度，其中有新疆阿勒泰地区、湖南浏阳和湘乡、上海浦东、宁夏银川、重庆市江北区，各地对财产申报制度进行了或大或小的改革与发展。以重庆市江北区为例，是第一个在省级政府推行官员财产申报制度的地方。不同于其他地方基层政府的实践，重庆此次的制度有立法根据，经由立法决策机关通过合法的程序制定，立法层级较高。自2009年8月1日，重庆市江北区在全市率先出台了《江北区干部选拔任用廉政申报试行办法》，其中规定需要申报的对象是江北区拟提拔担任正科级及以上级别的领导干部，一旦被确定为选拔提升考察对象，区委干部考察组或本单位党组织将向其发放《干部选拔任用廉政申报表》和《廉政申报承诺书》，被考察选拔的干部需申报的事项包括家庭成员及其从业情况，本人的婚姻变化情况，本人、配偶及子女的房产、机动车辆、投资入股情况，配偶、子女私人在国（境）外经商办企业和留学等共计14项，申报人填写好廉政申报表后，先由申报对象的单位党组织对廉政申报内容的真实性进行审核；之后再交由区委干部考察组工作人员对申报情况进行核实；最后考察对象填写的申报表还将交由纪委（监察局）、区政法委、区人口计生办、区公安分局等部门核对，这四个相关部门都可以对申报表格的持“一票否决”意见，一旦发现申报人申报情况不实，有隐报或瞒报情况，将按照干部管理权限撤销其任命。但又规定并不会将申报对象的情况公示，只作为组织上掌握。一旦有群众发现申报对象申报的内容有不实之处，可拨打专门举报电话进行举报，一旦查证属实，申报对象的任命也将根据规定被撤销。但值得深思的是既然并未对干部的财产状况进行公示，那么人民群众也就没有知晓干部财产状况的途径，难以核对是否属实，也就无法监督，更谈不上举报了。综上，不难发现重庆江北的这项举措看似有新意有高度，实则流于形式，实际上只考虑到了领导干部的隐私权，而没有将公民的知情权与监督权考虑进来，没有真正实现这项举措的目的。

　　（三）立法的必要性分析

　　首先，这是在我国正处于社会转型期的大背景之下建设“服务型政府”的必然要求。众所周知，我国的经济社会发展处于关键转型期，国家治理面临前所未有的挑战，社会现实以及公众需求对于政府管理提出了更高的要求，依托本身存在问题的原有体制来进行国家治理已经是力不从心且成本高昂，政府自身开始意识到在依法治国框架下进行职能转换的必要性以及紧迫性。所以，在已经出台《政府信息公开条例》的基础之上，对于掌握国家公权力的公职人员进行强有力地监督势在必行。这样一来，才可以将对政府以及代表政府行使权力的公职人员真正纳入公民的监督视角之下，最终实现依法治国、依法行政。

　　其次，这是打击我国严峻的腐败形势的直接需求。近年来，在微博、论坛等非官方网络平台之上，在我国庞大的网民群体的支持之下，相继有一大批官员遭到“网络执法”，其中不乏省部级高官落马。这导致越来越多的贪污腐败、权钱交易等黑暗现象曝光于大众视野中，人们对于国家治理、政府执政的公信力每况愈下，老百姓的心理认同度大大下降，党和国家惩治贪腐面临了巨大的挑战。然而根据多国实践表明，公务员财产申报法制化是治理贪腐的一大利器，可以弥补制度漏洞以及监督缺失，从源头上防患于未然以打击贪腐。

　　二、我国公务员财产申报制度的困境

　　（一）财产公开与个人隐私的冲突

　　我们知道，知情权的实现往往会限制隐私权的保护，二者是此消彼长的关系。在公务员财产申报制度中公开是题中之意，是不可避免的，否则难以实现该项制度的最终目的。那么这就出现了公民的知情权、监督权与公务员个人的隐私权之间的冲突，公开的范围扩大一点，那么公务员的个人隐私相应地就要做出一定的退让。界定公务员财产申报的范围是进行立法的前提，具有两方面的意义，一方面，之所以该项制度迟迟未能破茧而出、付诸实践，就是因为在庞大的公务员群体的观念之中，个人所有的财产属于个人隐私而不应公开，从而不情愿甚至抵触该项制度的产生，通过清楚界定掌握国家公权力的公职人员所享有的个人隐私与应当向社会公开的范围，来消除其以个人隐私为“挡箭牌”的错误观念；另一方面，只有清楚界定公职人员个人隐私的范围，才能明确财产申报的对象以及范围大小。但在我国，“公务员的信息哪些是隐私、哪些应公开、多大程度上的公开等并没有做出明确细致的规定，很多相关法律并没有做出清晰界分。在首部国家级信息公开法规《中华人民共和国政府信息公开条例》中，并没有对公务员信息公开与隐私的界限作任何直接规定，只是将其“隐含”于“抽象条款”和“兜底条款”。”i总之，协调解决公务员个人隐私与财产公开的冲突是我国公务员财产申报立法所要解决的首要问题也是主要问题。

　　（二）立法的现实阻力

　　在我国，从过去到现在“官本位”思想长期占据主导地位，使得无论是在公务员群体还是人民群众心中对于宪法所赋予的“知情权”、“监督权”等公民权利的概念模糊，持不相信甚至是怀疑态度，提出对公务员的个人财产实行申报制度对公务员群体来说无异于天方夜谭、难以被认可与接受，对人民群众来说这一项制度能否带来实际效果也持怀疑态度。然而作为我国立法机关的全国人大及其常委会，其参会人员绝大多数是由现任的各级公务员所组成，而他们直接或间接地影响一部法律的通过、出台。出于既得利益的考虑，在错误观念不能根除的情况下，他们会成为对财产申报进行立法的最大阻力。

　　（三）配套制度的缺失

　　实行公务员财产申报制度涉及领导干部个人的及其配偶、子女、父母的不动产、动产、银行存款、股票、基金，以及他们的婚姻、就业、出入境信息等。建立这一项制度需要婚姻登记机关、户籍管理部门、物权登记部门、银行等金融机构、出入境管理机关等多个机关、机构的相互配合，以建立个人的全方位信息系统。只有这样官员才不会谎报、隐瞒、甚至向境外转移财产，否则其申报的财产不会具有真实性与可靠性，只能流于形式，无从监督也无法发现问题。近年来，我们从新闻媒体的报导当中发现，许多高官不止拥有一张身份证、在金融机构也拥有多个户名、在境外隐藏了大量存款这些问题，都说明了我国的个人信息系统不完善、金融监管机制不健全、出入境管理制度有漏洞。这些都直接影响财产申报制的建立与发挥实效。

　　（四）现有制度本身存在问题

　　根据我国公务员财产申报的现状，从制度沿革与地方实践中不难看出该项制度存在的问题，首先，这里的公务员的范围，即哪些人需要申报财产，根据1995年中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以及2011年中纪委发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》和各地的地方实践都表明，我国目前对于公务员财产申报主体的范围都限定在了县（处）级以上的领导干部，这就不禁令人思考范围是否过窄，因为在我国乡（科）级领导干部数量庞杂、最接近基层、同样掌握着大量人力、财力、物力且“天高皇帝远”容易逃避监督，这些都决定了科级干部也应纳入财产申报的主体范围，另外，军事机关的领导以及掌握较大职权的非领导职务公务员也应纳入，否则，将会有“漏网之鱼”；其次，是申报哪些财产的问题，根据1995年中共中央办公厅与国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》等规定显示出我们目前财产申报制度的财产申报范围大多限于官员本人及家庭的收入，但众所周知财产的范围明显大于收入，一个官员的收入我们往往可以通过其担任的职位、职务、级别等大体判断出来，最为关键的往往是普通老百姓难以知悉的那一部分“灰色收入”以及隐形财产。故对于需要申报的财产种类与范围应当扩大；再次，对于虚假申报所要承担的责任，我国现有制度没有明确，前述各项规定仅规定没有如实申报者要受到违纪处分，一来不具有执行力、二来不具有强制力，“从我国现有政策性规定中可见对申报主体不履行或不当履行申报公开义务的不利后果设定主要有责令申报、责令改正、批评教育、党政政纪处分，这些处理方法最严重的不过是开除，且均非外部监督制度的法律责任”；ii最后，对于官员申报的财产是否向公众公开，现有制度都是模糊规定。