浅议公众环境行政参与的困境及出路

　　一、我国公众环境行政参与的现实困境

　　（一）信息供给不足影响公众参与能力

　　公众参与到环境行政决策的过程，其本质是不同的利益主体为了追求各自的目标而进行交涉、协商，并在此基础上采取相应行动策略的过程。如果缺乏必要的环境信息，公众就难以获得认知环境利益所必需的知识，也难以对这些被认知的环境利益维护所需要采取的有效手段进行分析并采取相应行动策略。i从公众参与环境影响评价的实践过程看，公众对环境影响评价机构以及环保部门的方案和审批意见的反应，取决于其所拥有的环境信息的数量和质量。在环境信息匮乏或者严重不对称的情形下，公众对于环境影响评价方案可能完全失去评价的能力，公众参与也往往只是具有形式意义。

　　（二）公众个体环境行政参与的局限性

　　从公众参与环境行政决策的情况看，通常情况下都是公众个体以自然人的身份实施参与行为的，从实际参与的有效性来看，其弊端是客观存在的。ii近几年来，公众参与环境行政决策过程中，公众往往是以非法聚众、游行、示威等方式表达其利益诉求，这些参与方式扰乱了社会公共秩序，妨碍了社会管理。由于社会组织的缺失，公众的利益表达没有组织化代表的支持。公众或分散的个体在面对某一环境行政决策时可能存在共同的利益，但这并不意味着他们会提出步调一致的利益主张和诉求iii。而对于环境行政决策部门来说，分散的、相互冲突的利益主张往往很难得到它们有效的分析和处理。因为单个人对事物认知能力有限，所反映的问题常常具有片面性，不具有代表性，而且单个公众即使提出了建设性的建议和思路也不大可能受到政府部门的重视。

　　（三）公众环境行政参与的保障机制缺失

　　公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商妥协的制度过程，其合法性机制的核心是平等而理性的协商iv。这种协商机制为各种利益代表参与环境行政过程提供公开、公平和公正的程序。假如各种利益代表和公众参与了行政过程，但并没有一种体制性的结构使他们的利益诉求得到考虑或者回应，那么在理论上和现实中，这样的参与都可能被符号化v。作为公共权力，它的运用只有对公共利益负责，并及时回应公众的要求，才能得到公众的理解和支持。在我国公众参与环境行政决策过程中，现行法律并没有明确规定对于公众参与的政府回应机制。尽管在我国环境影响评价的典型个案中实际上也存在对于公众参与的回应实例，但是这些缺乏法律制度支持的行为随意性很大，也没有一定的法定程序可循。

　　二、公众环境行政参与的出路

　　（一）确立环境信息公开制度并制定环境信息公开规范

　　我国应该在有关环境法律的制定过程中强化环境信息公开制度的确立与落实。这种环境信息公开，既要涉及环境行政过程中的信息公开，也要体现环境行政决策结果有关信息的公开。因此，在《环境影响评价办法》等环境法律中确立环境信息公开制度之前，当务之急是环保部通过总结三年来的环境信息公开的实践经验，通过修订《环境影响评价办法》，将当前公众参与需求的热点环境信息事项纳入公开之范围。近阶段要突出环境影响评价文件编制以及对该文件进行审查和审批过程中的信息公开，以满足公众在知情的前提下有效地积极地参与到环境行政决策活动vi。环境信息公开主体基于自身利益考虑，往往存在提供信息时并不全面、不及时以及不准确，尤其是内容不易于为公众所理解vii。为此，法律往往要求环保部门或者建设单位以及环评机构全面、准确及时地公开环境影响评价相关信息。

　　（二）公众参与能力的提升，需要组织化的表达

　　组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向viii。组织化在获得行动能力的同时，又可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了聚众所带来的不可控制的破坏性力量。经过组织化的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使得利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对环境公共决策产生影响。政府所接受的，是经过整理后的、通过组织化结构整合的或者过滤后的信息。为了更好地发挥公众参与的功效，避免公众参与流于形式，环境行政程序过程中需要运用代表人制度。代表人必须要具有广泛的代表性，他们的参与资格必须要得到当地所有受影响的居民的认可，并且能够真正负责地为了委托人的利益参与到环境行政决策程序之中。

　　（三）提高公众参与环境行政决策的有效性

　　公众即便是在知情的情形下表达了价值与理性方面的参与意见，如果缺乏环境行政决策部门应有的回应和尊重，并且不能获得相应的司法救济，那么任何公众参与的制度设计在最终意义上都属于空中楼阁。我们可以考虑在一些公众参与特别重要的环境法律中将公众参与的政府等主体的回应机制制度化。例如，可以在今后修改《环境影响评价法》时，针对有关公众参与环境影响评价的条款，明确环境影响评价文件的编制单位以及审批和审查环境影响评价文件的行政机关，在向公众征求意见之后，有法定的义务对公众进行回应ix。当然，在现阶段更现实的做法是，由环保部在总结过去重大环境影响评价个案中的公众参与回应经验的基础上，通过制定有关的公众参与程序规章来确立公众参与的政府回应机制x。如果环境行政机关未遵循相应公众参与程序也不会导致环境行政决策无效，其也不必承担相应的法律责任的话，那么公众参与环境行政决策的制度设计就形同虚设。因此，建立公众参与的救济机制，强化公众参与程序的法律效力非常具有现实意义。

　　注释：

　　i参见李挚萍：《在公众维权事件中受检视的公众参与环境影响评价制度》，载张梓太主编：《环境纠纷处理前沿问题研究一一中日韩学者谈》，清华大学出版社，2007年版。

　　ii参见汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序》，北京大学出版社，2006年版。

　　iii参见郑铭：《环境影响评价导论》，化学工业出版社，2003年版。

　　iv参见张雪琴，《论我国环境保护中的公众参与》，载《地质大学学报》2006年第3期。

　　v参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，民主法制出版社，2007年版。

　　vi参见吴蜀红：《我国政府信息公开制度研究》，载《情报科学》2005年第10期。

　　vii参见吴蜀红：《我国政府信息公开制度研究》，载《情报科学》2005年第10期。

　　viii参见王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，法制出版社，2008年版。

　　ix参见常纪文：《国外综合性环境法关于公众参与的立法经验及对我国环境保护基本法制定的启示》，载网http：//blog.china.com.cn/sp1/changjiwen/00273152367.shtml，2007年5月25日。

　　x参见蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社，2004年版，第199页。