检察机关提起环境公益诉讼的程序困境研究

　　摘 要 2012年公益诉讼制度确立，在最高法院关于民事诉讼法的司法解释中，第十三章对公益诉讼制度做了具体的规定，新修改的环保法对社会公益组织作为环境公益诉讼的主体做了具体的规定。随着社会经济的平稳增长，环境问题更加突出，人们开始更多的关注环境问题，我国的环境公益诉讼制度也在不断完善，但是对于环境公益诉讼的主体问题，法律并没有明确的规定，作为国家公共利益代表的检察机关，在是否能够作为环境公益诉讼的原告问题上，一直模糊不清。所以本文主要论述检察机关是否具有环境公益诉讼的原告资格，通过对两大法系关于检察机关提起环境公益诉讼程序的研究对比，得出我国检察机关提起环境公益诉讼的启示，构建我国检察机关提起环境公益诉讼的程序，并完善我国的环境公益诉讼制度。 

　　关键词 检察机关 环境公益诉讼 诉讼程序 

　　一、检察机关提起环境公益诉讼的理论基础 

　　现今社会下的民事争议不再是纯粹的涉及到当事人私人利益的私益诉讼，随着人类活动与社会的紧密性与依赖性增强，当私权的滥用威胁到社会公共利益时，当私人的能力无法通过诉讼途径得到救济，我们应该重视国家在面对公共利益受损时应承担的国家责任。虽然环境公益诉讼制度已经迫不及待的要求检察机关参与到诉讼中来，但是从民事诉讼法，新环保法还是最新出台的新民事诉讼法的司法解释，都没有将检察机关明确的规定为环境公益诉讼的主体，但是已经将诉讼主体的范围放宽，在学术界，对于检察机关是否可以作为环境公益诉讼主体，检察机关在环境公益诉讼中以何种身份提起环境公益诉讼均存在争议。 

　　主要观点集中为否定说和肯定说。笔者认为，检察机关作为环境公益诉讼的原告，是必不可少的。同时，也正是因为检察机关提起环境公益诉讼时行使了国家监督权，所以对于防止检察机关过度公权力膨胀起到了限制作用。 

　　二、我国检察机关提起环境公益诉讼的程序困境 

　　（一）检察机关提起环境公益诉讼的普通程序中的困境 

　　新民事诉讼法和最高院的司法解释确定了公益诉讼制度和具体适用后，在民事公益诉讼领域里，传统的当事人理论被突破，环境公益诉讼不再以“直接利害关系人”为障碍，检察机关作为环境公益诉讼原告是各国通行做法也是大势所趋，但是检察机关如何成为适格当事人，在环境公益诉讼中以什么样的身份进去或参加进来，程序启动之后，程序启动之后，在具体的民事诉讼程序中，作为国家机关的检察机关又该如何适用民事诉讼法的程序等问题成为讨论的重点。 

　　1.检察机关依法成为环境公益诉讼的原告： 

　　本文所研究是检察机关提起环境公益诉讼的问题，在这样一个确定的领域里，我们必须遵守原有的规则，即检察机关在环境公益诉讼中的身份是原告。在环境公益诉讼中，笔者认为环保法中应该增加检察机关作为环境诉讼主体的具体条款，并对环境问题的当事人做适当的扩张，检察机关不可能成为环境的直接受害者，但是我们对于检察机关的需求是必然的，也是对公共利益的保护。只有确定了检察机关的法定原告地位，检察机关才可以开始诉讼程序。 

　　2.检察机关适用调解制度的困境： 

　　其次，检察机关拥有程序上的诉权之后，根据我国的民事诉讼法规定，适宜调解的，应先进行调解，但当事人拒绝的除外。环境公益诉讼制度是可以适用调解制度的，但是鉴于检察机关作为国家机关的特殊身份，许多学者是持反对态度的，检察机关作为环境公益诉讼当事人，并不是说其和普通民事原告完全等同，检察机关只是享有程序上的权利，因为没有实体关系，也就不能有实体权利，但是调解是相对于实体权利来说的，既然检察机关无法承担后果，也就无法适用调解制度。 

　　3.法院必须受理检察机关提起的环境公益诉讼案件： 

　　检察机关作为环境公共诉讼的原告，其受案范围是严格限制的，检察机关的受案范围将在第四章详细论述。法院必须受理检察机关提起的公益诉讼案件，理由如下：首先，检察机关作为国家机关，内部构成严密，职能分配合理，其办案人员都具有较深的法律功底和办案经验；其次，需要经过检察机关提起的环境公益诉讼，必然后威胁到环境公益利益，或者存在威胁环境的巨大风险，此类案件在民事诉讼领域具有绝对的严重性，法院应受理；最后，由于检察机关内部可以监督自身案件的情况，所以检察机关起诉后法院直接受理，可以提高诉讼效益，缩短办案时间，尽快完成对环境的损害补救。 

　　4.检察机关在审理过程中的地位： 

　　检察机关进入到环境公益诉讼中后，是作为平等当事人一方的原告，不能因为自身的特殊地位压制对方当事人，也不能因为自身的法律监督者地位给法官施压，在庭审过程中，检察机关必须与对方当事人平等对抗，通过辩论与举证质证，说服合议庭，实现诉讼目的。 

　　5.检察机关提起环境公益诉讼时的反诉制度和诉讼时效制度： 

　　反诉要求参加诉讼的双方当事人都是诉讼纠纷的直接利害关系人，检察机关作为特殊的主体，无法成为反诉的对象，检察机关是程序上的当事人，代表公共利益，不存在反诉提起的构成要件，所以检察机关提起环境公益诉讼后，适用民事诉讼程序时，应对反诉进行特别的限制。根据我国的法律规定，环境侵权案件的诉讼时效为3年到20年，但是环境具有不可逆的特点，这样看来20年的时间对于环境公益诉讼案件来说并不合适，但是单纯因为环境问题的特点来修改诉讼时效，也过于草率，并且很难找到法理依据。 

　　（二）与环境污染受害者的诉权冲突时的协调程序 

　　环境侵权行为的公害性决定了其具有社会公共危害性和私人侵权性的双重属性，因此也就产生了检察机关的环境公益诉权和环境受害人的诉权，这两种诉权存在一定的交叉部分，也就导致了两个诉权的冲突。 

　　由于两种诉权的出发点不同，要保护的利益也是不同的。在环境侵害行为既侵害了公共利益又侵害了个人利益时，这两个诉权就发生了重叠。二者相遇我们是必取其一的，当同时包括社会公共利益和个人利益时，笔者认为个人利益是需要让位的，因为就环境而言，个人利益是包涵其中的；当被侵害的就只有个人利益时，检察机关无权干涉，并且可以使用侵权案件处理。对于两种诉权的冲突，笔者认为应该设计一定的协调程序，不因两个诉权的矛盾导致环境案件得不到解决或者延长解决的时间。 

　　1.检察机关与环境受害人起诉的协商程序： 

　　由上文的论述可知，在面对的情况不同，检察机关和环境受害人各自的优势不同，当两个诉权同时存在，个人诉讼权适合让位与公益诉权时，检察机关可以通过告知环境受害人，自身具有专门的诉讼人员和专业基础人员，在收集证据方面具有很大优势，对于解决复杂的案情具有多年的经验，能够最大限度的争取胜诉的可能，并且检察机关提起环境公益诉讼不会担心诉讼费用的问题，个人也少了一份后顾之忧，检察机关可以让个人让位，同时环境受害人也可以要求环境公益诉权让位，但是必须以平等协商为基础，因为环境公益诉讼本身属于民事诉讼领域，应严格遵守当事人自治原则，避免国家公权力的过度干预。 

　　2.环境公益诉讼的参与诉讼制度： 

　　《民事诉讼法司法解释》第二百八十七条规定，人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。在检察机关与环境受害人协商后，公益诉权让位个人诉权时，检察机关为了保护公共环境利益，帮助受害人达成诉讼目的，可以依法向法院申请参加诉讼，发挥其法律监督地位支持环境受害人的诉讼，充分利用自身优势协助环境受害人。 

　　3.承担诉讼结果的协商程序： 

　　在个人诉权让位于公益诉权时，进去诉讼程序的环境公益诉讼会产生胜诉和败诉两种结果。在出现败诉结果后，检察机关只是程序上的当事人，实际承担败诉结果的是环境受害人，对于环境受害人败诉结果可能为两个，其一，没有得到应有的赔偿，其二，是否丧失了诉权。首先，检察机关提起环境公益诉讼的情形下，诉讼费用由国家承担，个人无需承担败诉收取诉讼费的风险，已经体现了法律对于弱者的帮助，所以对于败诉结果检察机关不需要进行赔偿，其背后代表的更不用补偿，否则就会失去公平，环境受害人可以坐享其成，只要完成诉讼就能到赔偿。其次，由于检察机关提起诉讼，本身比环境受害人存在优势，在法庭对抗过程中也在积极争取胜诉，应该可以说会比环境受害人取得更好的诉讼结果，所以，除了检察机关存在失职的行为，否则环境受害人丧失诉权，避免产生滥诉的结果，浪费国家的司法资源。最后，个人诉权的让位是检察机关与个人协商后的合意，环境受害人在同意让位诉权时，就已经同意承担诉权让位后，检察机关提起诉讼产生的诉讼结果。 

　　（三）与环保部门执法权的冲突与协调 

　　涉及到环保部门的案件两类环境公益诉讼案件出现了交叉。笔者认为，在环境损害涉及公共利益时，环保部门的执法权应让位与检察机关的公益诉权。二者虽均为国家机关，但相比较而言，检察机关可采取更多的强制措施，运用自身地位对抗被告人；环保执法部门则更加贴近具体的环境问题，环保部门在执法过程中会产生的可能在环境公益诉讼中出现的证据材料。由此可以看出，在环保机关让位后，环保执法部门应辅助检察机关，尤其在证据方面而言。 

　　除了上述情况，在环保部门行使执法权时，损害环境的问题依然存在，充分利用行政手段已不能解决环境损害问题，此时检察机关可以介入审查，环保执法部门的诉权已经行使，但是并未达到预想的效果，此时检察机关的诉权介入，以达到最大限度解决环境问题的目的。不管是在环保部门诉权的让位，还是检察机关公益诉权的介入，两类国家机关的目的是为了环境问题得到最完善的解决，笔者认为，需要设计案件移送程序，将环保部门在执法过程中产生的环境监测报告、检验报告、现场勘查笔录、现场调查笔录、照片录像等，作为证据一并移送给检察机关，在检察机关提起环境公益诉讼后，环保执法部门可以根据检察机关的要求，作为证人参加诉讼。 

　　环境公益诉讼在近年来广受关注，检察机关作为环境公益诉讼的原告是现在世界各国的趋势。近两年我国对公益诉讼制度不断完善，对环境问题更加重视，通过本文的论述，确定了检察机关作为环境公益诉讼的原告的地位，从理论和实践中均加以肯定，在面临法律的限制性规定时，充分分析了检察机关在适用程序时的困境，旨在为我国解决环境公益诉讼提供更广泛的解决路径。 

　　参考文献： 

　　[1]梁千钧.检察机关提起环境公益诉讼的理论探析和程序设计.法治论坛.2010（2）. 

　　[2]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究.北京：法律出版社.2013. 

　　[3]广州市番禺区人民检察院课题组.检察机关提起环境公益诉讼制度研究.中山大学法律评论.2013，9（1）. 

　　[4]陈承堂.公益诉讼起诉资格研究.当代法学.2015（2）. 

　　[5]张艳蕊.民事公益诉讼制度研究.北京：北京大学出版社.2007. 

　　[6]颜运秋.公益诉讼理念研究.北京：中国检察出版社.2002. 

　　[7]陈阳.检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制.济南：山东人民出版社.2009.