检察机关参与环境公益诉讼的可能性与可行性分析

　　摘 要 近几年来，我国的环境污染问题日趋严峻，作为维护环境公益的重要机制和途径，环境公益诉讼制度的研究亟需取得更多进展。本文拟从理论依据和实践需要两个层面进行分析，探讨我国检察机关参与环境公益诉讼的可能性，同时明确检察机关在环境公益诉讼中的角色和定位，力求使得检察机关能够真实有效地参与到环境公益诉讼之中。 

　　关键词 检察机关 环境公益诉讼 可能性 可行性 

　　一、研究背景概述 

　　近年来，我国的环境污染事件频发，但环境诉讼尤其是环境公益诉讼步履维艰，检察机关作为国家的法律监督机关，能否参与、如何参与到环境公益诉讼之中，不仅是学术界长期探讨的问题，更是司法实践力求解决的难题。 

　　2012年8月31日修订的《民事诉讼法》，第55条标志着我国环境民事公益诉讼制度的正式确立，其中将民事公益诉讼的原告主体身份确定为“法律规定的机关和有关组织”，但该条却并未明确列明哪些机关和组织可以向人民法院提起诉讼。 

　　2014年4月24日修订的《环境保护法》，第58条对有权提起环境公益诉讼的社会组织的范围做出了具体限定，规定了从事环境保护公益活动连续五年以上的，并且没有任何违法记录的社会组织，有权提起环境公益诉讼，但此处仍未涉及可提起环境公益诉讼的法定机关具体是什么和是否包括检察机关。 

　　2015年1月7日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中虽然仍未列明具体的原告主体资格，但在第11条中规定“检察机关……通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式来支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”，即将检察机关在环境民事公益诉讼中的法律地位定位为“支持起诉”。 

　　综上来看，起诉资格的问题一直在困扰着检察机关参与到环境公益诉讼中的步伐，那么在理论和实践中，检察机关参与环境公益诉讼究竟是否具备可能性，以及应如何定位检察机关在环境公益诉讼中的角色，才能使这种可能性走向可行性，关于该问题的探讨，对于环境公益诉讼制度的发展具有重要的理论和实践价值。 

　　二、检察机关参与环境公益诉讼的可能性分析 

　　（一）检察机关参与环境公益诉讼具有理论依据 

　　传统的当事人理论要求诉讼原告要与诉讼请求具有“直接的”利害关系，但是公共利益并没有直接的利害关系人，因此一直以来难以进入到现有的诉讼程序之中。但公共利益具有独立的价值，并且这种价值的重要性正在日益凸显，因此传统的当事人理论越来越难满足利益救济的实际需求，利益救济的需求从自我救济逐渐要增加至对公共利益的救济，与之相对的，适格原告的范围也会由“直接的”利害关系人扩展至“非直接的”利害关系人。 

　　民事诉讼是为了保护国家和当事人的利益，首先，国家设立了民事诉讼，这是由国家运用审判权的领域，因此必然要考虑国家的利益；其次，基于保护民事权益和解决民事纠纷的考虑而进行的民事诉讼制度设计，也必然要考虑诉讼当事人的利益，这是诉的利益的本质。根据诉的利益理论，民事纠纷只要事关国家和当事人的利益，只要有受诉讼或判决保护的必要性，即可进入司法程序，当事人与案件之间不要求有直接利害关系，但当事人与案件之间并非不存在利害关系，只是这种利害关系不由原告独享，其胜诉利益会惠及到更多的民众，这也是公益诉讼的价值所在。 

　　目前我国法学研究中关于检察机关参与环境公益诉讼的理论依据，主要有江伟教授提出的“公益代表人”理论和汤维建教授提出的“法律监督机关”理论。江伟教授认为，如果要选择一个主体去代表国家进行公益诉讼，维护公共利益的话，那么检察机关既能代表公共利益，又拥有有效法律手段和足够权威的，无疑是最佳选择。汤维建教授认为，作为国家法律监督机关，检察机关理应对公益性法律的实施情况进行监督，若公益性法律被侵犯却无监督和救济，则否定了公益性法律的作用，也否定了检察机关的监督职权。 

　　（二）检察机关参与环境公益诉讼具有实践需要 

　　在我国的环境公益诉讼司法实践中，长期以来一直面临着立案难、取证难、胜诉难和执行难的困境，严重制约着环境公益诉讼制度的发展和对环境公共利益的保护，检察机关的性质、职能和专业优势，对于解决上述困境具有明显的优势： 

　　1.关于立案难的问题。据新闻媒体的统计，自2000年到2016年，全国范围内环境公益诉讼的案件总量尚不足100起，一些环保组织负责人反映，很多基层法院认为涉及环保问题的纠纷该由政府部门处理，法院不该立案受理，即便勉强立案，也会因难以克服地方政府部门的干涉而不了了之。从这个角度分析，检察机关作为司法机关，又是法律监督机关，具有独立的、不受行政机关干涉的法律地位，由检察机关作为原告来提起环境公益诉讼，可以较好解决环境公益诉讼立案难的问题。 

　　2.关于取证难的问题。环境污染的证据搜集对专业性、技术性要求很高，时常需要运用高科技的检测手段，检测费用开支也非常巨大，即使是大型的环保组织也很难承受。在整个取证的过程中，如果得不到环境行政部门的支持和配合，那么涉案的污染数据、现场证据和检测技术人员都只能由社会组织自己去搜集和联系，这对于民间环保组织来说也是难上加难。从这个角度分析，检察机关的职权决定其享有法定的证据调查权，一方面可以打消行政部门对提供证据的合法性疑虑，另一方面可以扩展取证对象的范围，从而快速、充分地获取到相关的证据，这就解决了环境公益诉讼取证难的问题。 

　　3.关于胜诉难和执行难的问题。近几年来，我国民间环保组织虽然在数量上增加不少，但是多数仍处在初创阶段，普遍缺乏法律和环境技术专业人才，因此其应对诉讼的能力明显不足，环保公益诉讼只有极少数获得了立案，立案之后最终胜诉和如期执行的概率更是极低。在这些问题面前，相对于环保组织的无能为力，检察机关却拥有着明显的优势，其虽缺乏环境方面的专业知识，但检察机关通过传统的刑事公诉、抗诉等检察权职能的履行，拥有着丰富的诉讼经验和精通诉讼业务的专业化队伍，这直接有助于解决胜诉难和执行难的问题。 

　　三、检察机关参与环境公益诉讼的可行性分析 

　　检察机关参与环境公益诉讼既有理论依据，也具备实践的需要，但在维护环境公共利益方面，环境行政权仍具有主导性，在提起环境公益诉讼方面，社会公众仍是“最终启动者”，因此要明确检察机关在环境公益诉讼中的角色和定位，才能使得检察机关真实有效地参与到环境公益诉讼之中。 

　　（一）检察机关可依申请提起环境民事公益诉讼，充当好辅助者的角色 

　　环境问题的特殊性决定了行政主导的必要性，但当行政手段自身无法有效解决环境问题而需要借助司法力量时，当某些现实因素导致行政手段难以奏效，司法手段反而更有利于保护环境公共利益时，应允许检察机关启用司法手段对行政权进行必要的辅助，以求降低环境治理成本和提高环境治理效率。具体的制度设计应该是，由环保部门依据其对违法情形的初探、已获取的证据和行政执法效果进行专业判断，全面衡量利弊后决定是否请求检察机关对违法当事者提起环境民事公益诉讼，即检察机关只能被动、依申请而提起环境民事公益诉讼。检察机关在提起环境民事公益诉讼之后，应当充分发挥自身在法律和诉讼方面的专业优势，同时尊重环保行政部门的专业意见，并与之在诉讼过程中做好合作。 

　　（二）检察机关可主动提起环境行政公益诉讼，充当好监督者的角色 

　　对于自然资源和公共财产的保护，首先应当依靠行政主体，环境治理具有行政主导性，如果因为环境行政主体怠于行使行政管理权，或违法失职、滥用行政职权，而使得环境公共利益遭受了损害，那么这时应当提起的是环境行政公益诉讼，发挥检察机关司法监督的作用，而不是环境民事公益诉讼。环境行政公益诉讼的适用前提是环境行政部门实施了违法的作为行为或者消极的不作为行为，同时又不申请检察机关提起环境民事公益诉讼，这时可允许检察机关主动对环保行政部门提起环境行政公益诉讼。此外，除了上述环境行政违法行为和不作为行为外，我国也应加强检察机关对环境行政立法行为的监督，对抽象行政行为和具体行政行为进行区分已在2015年新修订的《行政诉讼法》被取消，为针对行政立法行为的诉讼消除了一些障碍，基于环境问题的严重性和公益诉讼的公共性，检察机关对违反环境公益的行政立法行为提起环境行政公益诉讼，是具有现实紧迫性与可行性的。 

　　（三）检察机关应支持社会组织参与环境公益诉讼，充当好引导者的角色 

　　我国现行《环境保护法》中明确了环境公益诉讼适格原告的身份，即符合条件的社会组织，这足以见得立法者对于公众参与环境治理的认可和重视，此外，将公益诉权赋予社会组织，也能够最大限度地发动公众力量来制止违法行为和维护环境公共利益，这也是对社会公众进行环保教育和宣传的一个重要手段。但从目前社会组织提起环境公益诉讼的现状来看，其在获取证据方面，在摆脱行政权干涉方面，甚至在财力支持方面，都面临着不小的挑战，社会组织充分行使法律赋予的权利尚需时日，但环境的治理却是刻不容缓的，因此，检察机关在社会组织提起的环境公益诉讼中，应充当好引导者的角色，在证据的收集和调查等方面给予充分的支持，以促进社会组织的快速成长和环境公益的有效保护。 

　　四、结语 

　　自2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”之后，全国人大常委会已于2015年7月授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点，该试点工作开启了环境公益诉讼制度的新篇章。 

　　现在，试点终于有了实践：2016年1月13日，由锦屏县检察院提起、锦屏县环保局为被告的环境行政公益诉讼案，成为全国首例判决环保部门败诉的行政公益诉讼案例。当法官敲下法槌，判定一个环保执法机关因不认真履行监管职责而败诉的时候，其对于我们所探讨的检察机关参与环境公益诉讼制度具有里程碑式的意义，相信随着理论研究和实践的共同深入，环境公益诉讼制度一定会取得更大的进展。 

　　参考文献： 

　　[1]颜运秋、余彦.我国环境民事公益诉讼制度的亮点、不足及完善.湘潭大学学报.2015（5）. 

　　[2]彭本利.检察机关参与环境公益诉讼的合理性及制度构建.吉首大学学报（社会科学版）.2015（9）. 

　　[3]李劲、吴永科.检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉讼的法律问题研究.辽宁大学学报（哲学社会科学版）.2015（5）. 

　　[4]李艳芳、吴凯杰.论检察机关在环境公益诉讼中的角色和定位.中国人民大学学报.2016（2）.