论公众参与地方立法的法制意义（下篇）
2022-06-09
（一）公众参与地方立法是民主立法的必要途径
现代宪政民主之下的立法是与民主理念及制度紧密相连的，法律基本上是立法机关的任务。如果缺少民主基础，法律就有可能变成为少数人利益服务的“私人产品”。立法的民意代表性在相当程度上是通过立法程序的民主性表现出来的。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与全体成员的决策”[10]10，参与的深度和广度是民主内容的重要方面。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，人民群众参与国家管理最重要的形式之一就是参与立法。通过公众参与立法，为公民可以参与国家事务的管理提供一个重要的途径。第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，这是公众参与立法的宪法依据。《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可采取座谈会、听证会、论证会等多种形式。”为了贯彻执行《立法法》的公民参与立法的精神，国务院又制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，为公民参与地方立法提供了制度依据。因此，公众参与立法，有利于实现政府公共治理的理性化和正当化。政府的法律、法规涉及公民的具体利益，如何协调这些竞争性的、多元的，有时甚至是冲突的利益，不仅需要政府的治理能力，而且也需要各种利益主体有序地、有效地参与。民众通过参与立法过程，可以将自己不同的利益诉求表达出来，并在此基础上进行交流、沟通和妥协，这是民主政治的体现，也是缓解政府和人民关系的重要方式。通过公众参与立法的过程，政府还可以真实了解人民民意和真正的利益诉求，并对各种利益进行平衡和协调，这不仅可以增进政府与民众之间的理解和互信，而且可以在整体上推进法治化进程。
（二）公众参与地方立法有利于实现立法的科学化和理性化
立法从根本上讲是将人民意志上升为国家意志，规范、约束和限制公权力的过程，公众参与立法有利于保障公民权利，约束公权力的恣意。公众参与立法一方面彰显了公民的宪法权利，另一方面又给国家机关施加了相关义务。从公民权利来看，在一个多元利益分化的社会，任何的公共决策都不可能真正实现实质公平，因此，由少数立法者或管理者设计公共政策的传统模式难免会受到公众的质疑。公众参与的协商民主特色，开辟了一个公民直接参与民主的途径，让社会各个利益集团中个别的和分散的意见、愿望和要求，运用自己的公共理性，在立法中得到体现，并在进一步的协商中作出适当的妥协，进而达成共识，从而使立法能最大程度实现各方权益的均衡，避免成为精英集团权力游戏和利益的交易场。代议制民主的一个重大后果就是将“政治与日常生活，以及公共领域中的决策与个人、家庭的日常活动便正式分割开了”[11]26，民主成为政治精英的权力游戏，公民的个体利益和诉求无法通过正常的渠道通达到制度层面，法律基本上无法整体上反映人民的普遍利益。因此，公众参与地方立法可以最大限度防止法律对公民权利和利益忽视，尽可能让法律按照多数人的意志来制定，使立法最大限度的体现公众意志，维护公众的利益。从政府决策来看，在利益分化的政治社会里，政府决策一般会涉及到利益重新分配，这需要政府能够进行协调利益，而不至于因利益分配不均导致社会动荡。在这种情况下，传统的咨询政治已经无法保证政治决策建立的正当性基础。公众参与立法的民主协商特色，可以通过一定范围内比较充分的公开辩论、对话和双向交流，广泛采纳民意，平衡各方利益，提升政府公共决策的民主基础，实现公共利益的最大化。即使公众意见难以达成共识，但至少可以使得政府的决策具有一定的政治基础和正当性。在这个意义上，公众参与立法可以最大限度地限制公权力的肆意，使得地方法律制度建设实现科学化和理性化。
（三）公众参与立法有利于实现地方立法的预期效果和实效性
法的社会控制功能以及实效，有赖于法律在社会生活中被真正贯彻和遵守。法律的指引、评价、预测和教育作用的实现比强制作用更为有益。“绝大多数人服从法律不是因为害怕惩罚，而只是因为它们是法律。而且他们觉得没有义务服从那些不是法律的规定”。[12]4真正维护法律实施的力量是公众的认同以及由此产生的对法律的自愿遵守，即法律已经从一种外部的规则内化为公民心中的“规范”，他们自愿将自己置于法律的统治之下。当一个法律程序远离于人们的时候，无论立法者说得如何公正，也不能令人信服。立法过程的公众参与是让人们体会法的公正精神一条最直接的路径。社会公众对法律的认可程度一般情况下是与立法过程中公众的参与力度成正比的。公众参与立法，意味着法律基本上符合绝大部分社会共同体成员的利益，当然就会受到人们的支持和认同。规范一旦得到公众的支持和认同，就会产生“规范内化”效应，法律的外在控制功能也就由一种外在于人的约束力量转化为行为者的“自律”机制。同时，由于规范获得公众行为和舆论的支持，法律实施成本就会大大降低。因此，公众参与立法不仅可以体现其民主权利，而且还会使公众知法、懂法和守法，并最终促使法律规范“内化”于个体心中，从而使法治建设到达一种较高层次。从这个意义上讲，公众参与立法不仅是决策民主化的体现，更是法律社会化的过程。
（四）公众参与地方立法有利于激励立法制度创新
在公众参与地方立法过程中，为了更好地确保公众参与立法的效果，从根本上提高立法质量，进而为法律有效实施提供制度前提，有必要进行适当的制度创新。广东省的法制建设在中国法治化进程中远远走在其他省市前面，除了发达的经济和宽松的改革氛围等因素之外，一个最主要的原因在于广东省在公众参与立法层面的制度创新。例如，2011年起，广州人大立法在全国首次推出官方微博，广州人大所有立法信息和立法项目都在微博发布和讨论。2012年，公众对于利用网络收集立法声音不满意，认为不能直接参与立法程序。为此，在2012年底，广州市制定了《广州市公众参与地方立法指南》，明确了公众参与地方立法的途径、步骤和方法。2013年，广州市制定了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，为多元利益集团参与重大民生决策提供了公共协商机制和平台。2014年3月，广州市又出台了《广州市重大行政决策专家论证办法》，在全市建立重大行政决策论证专家库。2013年，广州市人大常委会还建立了立法后委托第三方进行评估的制度，并委托第三方对《广州市大气污染防治规定》《广州市历史文化名城保护条例》和《广州市生态公益林条例》等3条法规进行量化评估。而广东省也制定了立法的五道程序：“（1）必须开展立法调研;（2）必须上网公开征求意见;（3）必须开展听证和论证;（4）必须进行表决前评估;（5）必须征求立法咨询专家意见。”[13]通过制度创新，不仅使得公众参与地方立法的机制不断完善，而且从根本上有利于促进公众参与地方立法的稳定和健康发展。正是这些制度创新，使得广东的整体法制建设走在国前列。
现代宪政民主之下的立法是与民主理念及制度紧密相连的，法律基本上是立法机关的任务。如果缺少民主基础，法律就有可能变成为少数人利益服务的“私人产品”。立法的民意代表性在相当程度上是通过立法程序的民主性表现出来的。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与全体成员的决策”[10]10，参与的深度和广度是民主内容的重要方面。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，人民群众参与国家管理最重要的形式之一就是参与立法。通过公众参与立法，为公民可以参与国家事务的管理提供一个重要的途径。第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，这是公众参与立法的宪法依据。《中华人民共和国立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可采取座谈会、听证会、论证会等多种形式。”为了贯彻执行《立法法》的公民参与立法的精神，国务院又制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》两部行政法规，为公民参与地方立法提供了制度依据。因此，公众参与立法，有利于实现政府公共治理的理性化和正当化。政府的法律、法规涉及公民的具体利益，如何协调这些竞争性的、多元的，有时甚至是冲突的利益，不仅需要政府的治理能力，而且也需要各种利益主体有序地、有效地参与。民众通过参与立法过程，可以将自己不同的利益诉求表达出来，并在此基础上进行交流、沟通和妥协，这是民主政治的体现，也是缓解政府和人民关系的重要方式。通过公众参与立法的过程，政府还可以真实了解人民民意和真正的利益诉求，并对各种利益进行平衡和协调，这不仅可以增进政府与民众之间的理解和互信，而且可以在整体上推进法治化进程。
（二）公众参与地方立法有利于实现立法的科学化和理性化
立法从根本上讲是将人民意志上升为国家意志，规范、约束和限制公权力的过程，公众参与立法有利于保障公民权利，约束公权力的恣意。公众参与立法一方面彰显了公民的宪法权利，另一方面又给国家机关施加了相关义务。从公民权利来看，在一个多元利益分化的社会，任何的公共决策都不可能真正实现实质公平，因此，由少数立法者或管理者设计公共政策的传统模式难免会受到公众的质疑。公众参与的协商民主特色，开辟了一个公民直接参与民主的途径，让社会各个利益集团中个别的和分散的意见、愿望和要求，运用自己的公共理性，在立法中得到体现，并在进一步的协商中作出适当的妥协，进而达成共识，从而使立法能最大程度实现各方权益的均衡，避免成为精英集团权力游戏和利益的交易场。代议制民主的一个重大后果就是将“政治与日常生活，以及公共领域中的决策与个人、家庭的日常活动便正式分割开了”[11]26，民主成为政治精英的权力游戏，公民的个体利益和诉求无法通过正常的渠道通达到制度层面，法律基本上无法整体上反映人民的普遍利益。因此，公众参与地方立法可以最大限度防止法律对公民权利和利益忽视，尽可能让法律按照多数人的意志来制定，使立法最大限度的体现公众意志，维护公众的利益。从政府决策来看，在利益分化的政治社会里，政府决策一般会涉及到利益重新分配，这需要政府能够进行协调利益，而不至于因利益分配不均导致社会动荡。在这种情况下，传统的咨询政治已经无法保证政治决策建立的正当性基础。公众参与立法的民主协商特色，可以通过一定范围内比较充分的公开辩论、对话和双向交流，广泛采纳民意，平衡各方利益，提升政府公共决策的民主基础，实现公共利益的最大化。即使公众意见难以达成共识，但至少可以使得政府的决策具有一定的政治基础和正当性。在这个意义上，公众参与立法可以最大限度地限制公权力的肆意，使得地方法律制度建设实现科学化和理性化。
（三）公众参与立法有利于实现地方立法的预期效果和实效性
法的社会控制功能以及实效，有赖于法律在社会生活中被真正贯彻和遵守。法律的指引、评价、预测和教育作用的实现比强制作用更为有益。“绝大多数人服从法律不是因为害怕惩罚，而只是因为它们是法律。而且他们觉得没有义务服从那些不是法律的规定”。[12]4真正维护法律实施的力量是公众的认同以及由此产生的对法律的自愿遵守，即法律已经从一种外部的规则内化为公民心中的“规范”，他们自愿将自己置于法律的统治之下。当一个法律程序远离于人们的时候，无论立法者说得如何公正，也不能令人信服。立法过程的公众参与是让人们体会法的公正精神一条最直接的路径。社会公众对法律的认可程度一般情况下是与立法过程中公众的参与力度成正比的。公众参与立法，意味着法律基本上符合绝大部分社会共同体成员的利益，当然就会受到人们的支持和认同。规范一旦得到公众的支持和认同，就会产生“规范内化”效应，法律的外在控制功能也就由一种外在于人的约束力量转化为行为者的“自律”机制。同时，由于规范获得公众行为和舆论的支持，法律实施成本就会大大降低。因此，公众参与立法不仅可以体现其民主权利，而且还会使公众知法、懂法和守法，并最终促使法律规范“内化”于个体心中，从而使法治建设到达一种较高层次。从这个意义上讲，公众参与立法不仅是决策民主化的体现，更是法律社会化的过程。
（四）公众参与地方立法有利于激励立法制度创新
在公众参与地方立法过程中，为了更好地确保公众参与立法的效果，从根本上提高立法质量，进而为法律有效实施提供制度前提，有必要进行适当的制度创新。广东省的法制建设在中国法治化进程中远远走在其他省市前面，除了发达的经济和宽松的改革氛围等因素之外，一个最主要的原因在于广东省在公众参与立法层面的制度创新。例如，2011年起，广州人大立法在全国首次推出官方微博，广州人大所有立法信息和立法项目都在微博发布和讨论。2012年，公众对于利用网络收集立法声音不满意，认为不能直接参与立法程序。为此，在2012年底，广州市制定了《广州市公众参与地方立法指南》，明确了公众参与地方立法的途径、步骤和方法。2013年，广州市制定了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，为多元利益集团参与重大民生决策提供了公共协商机制和平台。2014年3月，广州市又出台了《广州市重大行政决策专家论证办法》，在全市建立重大行政决策论证专家库。2013年，广州市人大常委会还建立了立法后委托第三方进行评估的制度，并委托第三方对《广州市大气污染防治规定》《广州市历史文化名城保护条例》和《广州市生态公益林条例》等3条法规进行量化评估。而广东省也制定了立法的五道程序：“（1）必须开展立法调研;（2）必须上网公开征求意见;（3）必须开展听证和论证;（4）必须进行表决前评估;（5）必须征求立法咨询专家意见。”[13]通过制度创新，不仅使得公众参与地方立法的机制不断完善，而且从根本上有利于促进公众参与地方立法的稳定和健康发展。正是这些制度创新，使得广东的整体法制建设走在国前列。