论公众参与地方立法的法制意义（上篇）
2022-06-09
【论文摘要】随着“依法治国”战略的实施，中国法治化进程也逐步向前推进。在此背景下，中国地方省市逐渐出现了公众参与立法的现象，这不仅从实践层面提高了地方政府的立法质量，实现“立法型”法治到“实施型”法治的转变，而且有利于加快我国的民主化进程。尤其是地方法制建设中公众参与的协商民主特色，从根本上有利于提高公民的公共意识，实现其民主权利，同时也有利于缓解法治与民主之间的张力。
【论文关键词】公众参与;地方立法;法制意义
随着社会主义市场经济制度确立，以及相关配套经济体制的设立，中国现代化建设在经济领域取得了长足进步，经济基础领域的变化有目共睹。根据马克思经济基础和上层建筑的关系理论，上层建筑领域也实行了与经济基础的变化相适应的政治制度和法律制度。在政治领域，人民代表大会制度日趋完善，人民当家作主的途径和方式也日益多样化。在法律领域，“依法治国”已经成为国家的基本战略，法治化进程也在稳步推进。在地方省市，尤其是经济发达的地域，基层民主和法制实践迅速发展，“地方城市和乡村社会已经发展了许多新的协商制度形式：居民议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听证会等”[1]227，这些协商民主形式推动了地方治理的理性化和制度化。随着新一轮法治化进程的开展，公众直接参与地方立法和决策的协商民主实践也蓬勃发展起来，许多城市都设立了“社区协商议事会”，各种咨询会、恳谈会、听证会等基层协商民主形式，不断地丰富着中国特色的协商民主形式。①
在理论层面，出现了以“地方法制”为研究对象的团队，它们试图从地方法制建设的视角来理解公众参与立法对中国法治化和民主化进程的意义。②而在地方法制建设的实践中，公众通过参与立法的这种直接参与式民主不仅克服了代议制间接民主的弊端，提高了公众自治能力，而且为法治和民主之间的张力关系提供了新的解决路径。
一、公众参与地方立法实践——以广东省为例
公众参与立法已经成为一种世界性的民主潮流，在西方许多国家，公众参与地方立法已经发展得相当成熟，形成了一系列的制度和实践经验。美国和欧盟国家在信息化时代的条件下，规定了行政规章制定的公众参与标准。③中国近些年来非常重视公众参与立法工作，党的十六大报告和十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》将公众参与科学执政、民主执政、依法执政，列为不断提高构建社会主义和谐社会能力的重要举措。中共十八大报告强调：“健全社会主义协商民主制度。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[2]这都体现了党和国家在改革深化阶段坚持走中国特色社会主义民主发展道路的决心。
中共十八届三中全会又再次强调：“推进协商民主制度广泛多层制度化发展”[3]，并将协商民主制度作为全面深化改革时期民主政治制度建设的重要组成部分。在法律制度层面，《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律为公众参与立法确立了规范基础。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也将扩大行政立法的公众参与程度作为提高制度建设质量和建设法治政府的内容。在地方省市，1999年深圳市进行了全国第一次行政立法听证会议，2000年山东省政府制定了《规章制定程序规定》，2000年广东省率先开展立法工作的听证会制度。需要说明的是，全国性的行政立法听证会议比各省市要早。1996年的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证制度和听证的程序，1997年《中华人民共和国价格法》第23条又规定了商品涨价行政行为的听证制度。从2000年开始，北京大学人民代表大会与议会研究中心同全国人大法工委国家法室合作，多次召开立法听证国际交流和国内交流讨论会，对推动立法听证在全国各地开展起了重要作用。“到2004年底，立法听证正在地方人大成为一项公众参与立法的普遍制度，全国有20多个省市都开展了立法听证。”[4]然而，在所有的地方省市之中，广东省的公众参与地方立法实践，推动地方法制建设可能是比较成功的法制事件。之所以这样讲，是因为虽然除了广东省之外，中国各省市在相关规定中对公众参与制定地方性法规草案和规章的程序作了相关规定。到2011年为止，已经有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章的过程中公开征求意见，其中北京、天津等18个省市、自治区以省政府规章形式对公众参与地方政府规章中的听证和公开征求意见作出了规定，其他11个省市和自治区以规范性文件、法制办内部工作细节或省政府批准形成制度的形式对公众参与立法公开参与制度和听证制度进行规定，从而使得公众参与地方立法制度逐步得到确立。但是，广东省公众参与地方立法却是比较有影响力的，这很大程度上归功于广东省发达的经济和公民意识的提高。
广东省的公众参与地方立法实践，首先是在广州市公众参与行政立法中展开的。在这个过程中，广州市形成了一系列关于公众参与立法的法律制度，来规范公众参与立法行为。例如，广州市为了规范公众参与行政立法，2007年专门制定了《广州市规章制定公众参与办法》，此《办法》第1条明确了公众参与地方立法目的“在于促进和规范规章制定过程中的公众参与工作，保障规章制定工作的科学性、民主性和合法性，切实提高立法的工作质量”。公众参与的立法活动主要包括规章的立项、起草、审查、实施等环节。《广州市规章制定公众参与办法》第10条、第24条、第28条和第31分别对立项、起草、审查、实施等环节的公众参与情况进行了规定。其中第10条规定，在立项阶段，“公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式向市政府法制机构提出规章规定、修改或者废止的理由，可行性和必要性，需要解决的主要问题和措施等内容”。第24条规定：“规章起草部门发布公告后，应当通过座谈会征求公众意见，也可以根据拟制定规章影响的范围、受影响的类别、影响程度等情况，通过开放式听取意见、听证会、论证会等方式广泛征求公众意见”。第28条规定，在规章的审查阶段，“市政府法制机构在规章送审稿经过审查修改后，形成规章草案征求意见稿，在提交市政府常务会议或者全体会议讨论之前，可以通过市政府法制机构网站征求公众意见，征求意见的时间不得少于15日。市政府法制机构在收到公众意见之日起5个工作日内，通过市政府法制机构网站公布公众意见”。第31条规定：“市政府法制机构可以对颁布实施1年以上的规章实施情况进行评估。市政府法制机构对规章进行评估，应当通过市政府法制机构网站征求公众意见。市政府法制机构应当在收到公众提出的评估意见之日起5个工作日内，通过市政府法制机构网站公布公众意见。市政府法制机构应当通过市政府法制机构网站公布规章实施情况的评估报告”。《广州市规章制定公众参与办法》制定之后，在实践层面，许多行政立法按照本《办法》规定的程序来制定，在行政规章的立项、起草、审查和实施阶段，公众广泛参与到立法的各个环节，大大提高了立法的公众参与程度。公众参与地方立法的模式也迅速运用到行政立法之外的地方法规和政府决策领域。除此之外，2013年广州市政府在公众参与的制度建设方面，又有新的举措，就是出台了《广州市重大行政决策和听证事项目录管理办法》和《广州市重大行政决策专家咨询论证实施办法》，进一步完善公众参与地方立法的制度。尤其是2013年的《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，引入利益相关方代表、专家、人大代表、政协委员，为重大民生决策提供了多方对话协商平台。2014年3月，广州又出台《广州市重大行政决策专家论证办法》，在全市建立了统一的重大行政决策论证专家库。2014年4月15日，《广州市人民政府2014年度重大行政决策听证事项目录》的出台，进一步加强了公众参与重大行政决策事项的参与力度。
（一）公众参与行政立法实践
广州市公众参与地方行政立法的实践最早是在行政规章领域展开的，其主要原因，一是因为公众参与地方立法并没有现成的模式和经验，通过在广州市展开试点，不仅具有民主实验的目的，又可以收集经验;二是因为行政领域涉及的是执法问题，广州市是经济发展的前沿阵地，行政执法与经济发展的关系比较紧密，在此进行公众参与地方立法实践可能会有好的效果;三是广州经济发展的外部和内部环境都很好，公民民主参与意识也比较好，有利于此项工作的开展。
1.典型案例：《广州市商品交易市场管理规定》
在《广州市规章制定公众参与办法》制定之后，在行政立法领域，典型案例就是《广州市商品交易市场管理规定》的制定。这部行政规章2005开始着手采取公众参与的方式制定，2007年7月1日正式实施，是严格按照《广州市规章制定公众参与办法》程序来进行的，具有典型的意义。首先在立项阶段，广州市法制机构起草了关于本规章制定事项的公告公告主要包括制定本规章的目的、主要内容、依据、权限、方案选择、背景材料、必要性和可行性分析等，以及公众提出意见的途径和期限。，并通过报纸、法制办网站、邮局、工商机构公告栏和商品交易市场等途径发布本公告。然后，通过邮箱、召开行业协会和座谈会的途径听取公众对于起草本规章的意见和建议。在这些公众意见和草案之中，经过整理分析，吸纳相关的合理建议，在职能部门协调会议、专家论证会和起草部门修改的基础上，形成比较完善的草案。然后将草案通过各种途径进行公开发布，并再次通过信函、来电、非利害关系人听证会和专家座谈会的方式，征求公众对该草案的意见和建议。对于这些反馈意见和建议，进行整理和公布，并吸纳合理建议，修改草案，形成送审稿，然后将送审稿呈办相关领导进行审核，作进一步的修改和完善。最后，提请常委会审核，并修改和完善。到了这个阶段，《广州市商品交易市场管理规定》才真正制定出来。但这还没有结束，在规章的实施阶段，公众还可以对该规章存在的问题提出自己的建议和意见，市政府法制机构还要对公众的这些意见进行有效处理，对规章不合理的地方向有关部门反馈，并作出适当的修正。
2.2013—2014年度公众参与的行政规章建设
最近两年，公众参与行政规章制定的参与力度在不断提高。2013年，广州市人民政府计划制定的13项正式行政规章和20部预备项目，其中的大多数都得到了公众的参与。根据2013年3月28日《广州市人民政府办公厅关于印发广州市2013年度政府规章制定计划的通知》中的规定：“《广州市城市生活垃圾分类管理规定（修订）》《广州市城市生活垃圾计量收费管理办法》《广州市镇村容貌和环境卫生管理办法》《广州市珠江游经营管理办法》《广州市房屋交易监督管理办法》《广州市专利行政执法办法》《广州市供电与用电管理规定（修订）》《广州市社会组织管理办法》《广州市社会医疗保险实施办法》《广州市基本生态控制线管理规定》《广州市建设项目地表径流控制管理办法》《广州河涌管理规定（废止）》《广州市大型群众性活动安全管理工作规定》这13项正式行政规章，以及《广州市行政服务管理规定》《广州市行政机关行政应诉规定》《广州市井盖设施管理办法》《广州市年花年桔处置规定》《广州市建筑废弃物水域运输管理办法》《广州市城市雕塑管理办法》《广州市药品医疗器械流通使用管理办法》《广州市公有房产管理办法》《广州市保障性住房管理办法》《广州市农村房地产权登记规定（修订）》《广州市房屋租赁管理规定（修订）》《广州市职业卫生监督管理暂行规定》《广州市宗教活动场所管理办法》《广州市职业资格证书管理办法》《广州市退役士兵安置办法》《广州市最低生活保障制度实施办法》《广州市建设项目占用水域占补平衡管理规定》《广州市光污染防治规定》《广州市食品安全监督管理办法》《广州市天河中央商务区管理办法》等20项预备性行政规章，都鼓励群众积极参与立法过程”，并取得了良好的效果。2014年广州市人民政府共计划制定15项正式行政规章和12项预备项目，也都要求公众积极广泛参与。公众具体参与立法项目如表1、表2所示。
【论文关键词】公众参与;地方立法;法制意义
随着社会主义市场经济制度确立，以及相关配套经济体制的设立，中国现代化建设在经济领域取得了长足进步，经济基础领域的变化有目共睹。根据马克思经济基础和上层建筑的关系理论，上层建筑领域也实行了与经济基础的变化相适应的政治制度和法律制度。在政治领域，人民代表大会制度日趋完善，人民当家作主的途径和方式也日益多样化。在法律领域，“依法治国”已经成为国家的基本战略，法治化进程也在稳步推进。在地方省市，尤其是经济发达的地域，基层民主和法制实践迅速发展，“地方城市和乡村社会已经发展了许多新的协商制度形式：居民议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听证会等”[1]227，这些协商民主形式推动了地方治理的理性化和制度化。随着新一轮法治化进程的开展，公众直接参与地方立法和决策的协商民主实践也蓬勃发展起来，许多城市都设立了“社区协商议事会”，各种咨询会、恳谈会、听证会等基层协商民主形式，不断地丰富着中国特色的协商民主形式。①
在理论层面，出现了以“地方法制”为研究对象的团队，它们试图从地方法制建设的视角来理解公众参与立法对中国法治化和民主化进程的意义。②而在地方法制建设的实践中，公众通过参与立法的这种直接参与式民主不仅克服了代议制间接民主的弊端，提高了公众自治能力，而且为法治和民主之间的张力关系提供了新的解决路径。
一、公众参与地方立法实践——以广东省为例
公众参与立法已经成为一种世界性的民主潮流，在西方许多国家，公众参与地方立法已经发展得相当成熟，形成了一系列的制度和实践经验。美国和欧盟国家在信息化时代的条件下，规定了行政规章制定的公众参与标准。③中国近些年来非常重视公众参与立法工作，党的十六大报告和十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》将公众参与科学执政、民主执政、依法执政，列为不断提高构建社会主义和谐社会能力的重要举措。中共十八大报告强调：“健全社会主义协商民主制度。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[2]这都体现了党和国家在改革深化阶段坚持走中国特色社会主义民主发展道路的决心。
中共十八届三中全会又再次强调：“推进协商民主制度广泛多层制度化发展”[3]，并将协商民主制度作为全面深化改革时期民主政治制度建设的重要组成部分。在法律制度层面，《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律为公众参与立法确立了规范基础。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也将扩大行政立法的公众参与程度作为提高制度建设质量和建设法治政府的内容。在地方省市，1999年深圳市进行了全国第一次行政立法听证会议，2000年山东省政府制定了《规章制定程序规定》，2000年广东省率先开展立法工作的听证会制度。需要说明的是，全国性的行政立法听证会议比各省市要早。1996年的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证制度和听证的程序，1997年《中华人民共和国价格法》第23条又规定了商品涨价行政行为的听证制度。从2000年开始，北京大学人民代表大会与议会研究中心同全国人大法工委国家法室合作，多次召开立法听证国际交流和国内交流讨论会，对推动立法听证在全国各地开展起了重要作用。“到2004年底，立法听证正在地方人大成为一项公众参与立法的普遍制度，全国有20多个省市都开展了立法听证。”[4]然而，在所有的地方省市之中，广东省的公众参与地方立法实践，推动地方法制建设可能是比较成功的法制事件。之所以这样讲，是因为虽然除了广东省之外，中国各省市在相关规定中对公众参与制定地方性法规草案和规章的程序作了相关规定。到2011年为止，已经有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章的过程中公开征求意见，其中北京、天津等18个省市、自治区以省政府规章形式对公众参与地方政府规章中的听证和公开征求意见作出了规定，其他11个省市和自治区以规范性文件、法制办内部工作细节或省政府批准形成制度的形式对公众参与立法公开参与制度和听证制度进行规定，从而使得公众参与地方立法制度逐步得到确立。但是，广东省公众参与地方立法却是比较有影响力的，这很大程度上归功于广东省发达的经济和公民意识的提高。
广东省的公众参与地方立法实践，首先是在广州市公众参与行政立法中展开的。在这个过程中，广州市形成了一系列关于公众参与立法的法律制度，来规范公众参与立法行为。例如，广州市为了规范公众参与行政立法，2007年专门制定了《广州市规章制定公众参与办法》，此《办法》第1条明确了公众参与地方立法目的“在于促进和规范规章制定过程中的公众参与工作，保障规章制定工作的科学性、民主性和合法性，切实提高立法的工作质量”。公众参与的立法活动主要包括规章的立项、起草、审查、实施等环节。《广州市规章制定公众参与办法》第10条、第24条、第28条和第31分别对立项、起草、审查、实施等环节的公众参与情况进行了规定。其中第10条规定，在立项阶段，“公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式向市政府法制机构提出规章规定、修改或者废止的理由，可行性和必要性，需要解决的主要问题和措施等内容”。第24条规定：“规章起草部门发布公告后，应当通过座谈会征求公众意见，也可以根据拟制定规章影响的范围、受影响的类别、影响程度等情况，通过开放式听取意见、听证会、论证会等方式广泛征求公众意见”。第28条规定，在规章的审查阶段，“市政府法制机构在规章送审稿经过审查修改后，形成规章草案征求意见稿，在提交市政府常务会议或者全体会议讨论之前，可以通过市政府法制机构网站征求公众意见，征求意见的时间不得少于15日。市政府法制机构在收到公众意见之日起5个工作日内，通过市政府法制机构网站公布公众意见”。第31条规定：“市政府法制机构可以对颁布实施1年以上的规章实施情况进行评估。市政府法制机构对规章进行评估，应当通过市政府法制机构网站征求公众意见。市政府法制机构应当在收到公众提出的评估意见之日起5个工作日内，通过市政府法制机构网站公布公众意见。市政府法制机构应当通过市政府法制机构网站公布规章实施情况的评估报告”。《广州市规章制定公众参与办法》制定之后，在实践层面，许多行政立法按照本《办法》规定的程序来制定，在行政规章的立项、起草、审查和实施阶段，公众广泛参与到立法的各个环节，大大提高了立法的公众参与程度。公众参与地方立法的模式也迅速运用到行政立法之外的地方法规和政府决策领域。除此之外，2013年广州市政府在公众参与的制度建设方面，又有新的举措，就是出台了《广州市重大行政决策和听证事项目录管理办法》和《广州市重大行政决策专家咨询论证实施办法》，进一步完善公众参与地方立法的制度。尤其是2013年的《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，引入利益相关方代表、专家、人大代表、政协委员，为重大民生决策提供了多方对话协商平台。2014年3月，广州又出台《广州市重大行政决策专家论证办法》，在全市建立了统一的重大行政决策论证专家库。2014年4月15日，《广州市人民政府2014年度重大行政决策听证事项目录》的出台，进一步加强了公众参与重大行政决策事项的参与力度。
（一）公众参与行政立法实践
广州市公众参与地方行政立法的实践最早是在行政规章领域展开的，其主要原因，一是因为公众参与地方立法并没有现成的模式和经验，通过在广州市展开试点，不仅具有民主实验的目的，又可以收集经验;二是因为行政领域涉及的是执法问题，广州市是经济发展的前沿阵地，行政执法与经济发展的关系比较紧密，在此进行公众参与地方立法实践可能会有好的效果;三是广州经济发展的外部和内部环境都很好，公民民主参与意识也比较好，有利于此项工作的开展。
1.典型案例：《广州市商品交易市场管理规定》
在《广州市规章制定公众参与办法》制定之后，在行政立法领域，典型案例就是《广州市商品交易市场管理规定》的制定。这部行政规章2005开始着手采取公众参与的方式制定，2007年7月1日正式实施，是严格按照《广州市规章制定公众参与办法》程序来进行的，具有典型的意义。首先在立项阶段，广州市法制机构起草了关于本规章制定事项的公告公告主要包括制定本规章的目的、主要内容、依据、权限、方案选择、背景材料、必要性和可行性分析等，以及公众提出意见的途径和期限。，并通过报纸、法制办网站、邮局、工商机构公告栏和商品交易市场等途径发布本公告。然后，通过邮箱、召开行业协会和座谈会的途径听取公众对于起草本规章的意见和建议。在这些公众意见和草案之中，经过整理分析，吸纳相关的合理建议，在职能部门协调会议、专家论证会和起草部门修改的基础上，形成比较完善的草案。然后将草案通过各种途径进行公开发布，并再次通过信函、来电、非利害关系人听证会和专家座谈会的方式，征求公众对该草案的意见和建议。对于这些反馈意见和建议，进行整理和公布，并吸纳合理建议，修改草案，形成送审稿，然后将送审稿呈办相关领导进行审核，作进一步的修改和完善。最后，提请常委会审核，并修改和完善。到了这个阶段，《广州市商品交易市场管理规定》才真正制定出来。但这还没有结束，在规章的实施阶段，公众还可以对该规章存在的问题提出自己的建议和意见，市政府法制机构还要对公众的这些意见进行有效处理，对规章不合理的地方向有关部门反馈，并作出适当的修正。
2.2013—2014年度公众参与的行政规章建设
最近两年，公众参与行政规章制定的参与力度在不断提高。2013年，广州市人民政府计划制定的13项正式行政规章和20部预备项目，其中的大多数都得到了公众的参与。根据2013年3月28日《广州市人民政府办公厅关于印发广州市2013年度政府规章制定计划的通知》中的规定：“《广州市城市生活垃圾分类管理规定（修订）》《广州市城市生活垃圾计量收费管理办法》《广州市镇村容貌和环境卫生管理办法》《广州市珠江游经营管理办法》《广州市房屋交易监督管理办法》《广州市专利行政执法办法》《广州市供电与用电管理规定（修订）》《广州市社会组织管理办法》《广州市社会医疗保险实施办法》《广州市基本生态控制线管理规定》《广州市建设项目地表径流控制管理办法》《广州河涌管理规定（废止）》《广州市大型群众性活动安全管理工作规定》这13项正式行政规章，以及《广州市行政服务管理规定》《广州市行政机关行政应诉规定》《广州市井盖设施管理办法》《广州市年花年桔处置规定》《广州市建筑废弃物水域运输管理办法》《广州市城市雕塑管理办法》《广州市药品医疗器械流通使用管理办法》《广州市公有房产管理办法》《广州市保障性住房管理办法》《广州市农村房地产权登记规定（修订）》《广州市房屋租赁管理规定（修订）》《广州市职业卫生监督管理暂行规定》《广州市宗教活动场所管理办法》《广州市职业资格证书管理办法》《广州市退役士兵安置办法》《广州市最低生活保障制度实施办法》《广州市建设项目占用水域占补平衡管理规定》《广州市光污染防治规定》《广州市食品安全监督管理办法》《广州市天河中央商务区管理办法》等20项预备性行政规章，都鼓励群众积极参与立法过程”，并取得了良好的效果。2014年广州市人民政府共计划制定15项正式行政规章和12项预备项目，也都要求公众积极广泛参与。公众具体参与立法项目如表1、表2所示。