从诉权保障的视角下看“起诉难”问题
2022-06-09
一、新《民事诉讼法》对起诉权保障做出的回应
新的《民事诉讼法》在保障诉权限制审判权的过分膨胀做了许多努力，本次《民事诉讼法》的修改，已经从理念上意识到诉权保障的重要性，通过多个方面的努力来保障诉权限制审判权，其实这已经是很大的进步，但是，这些修改还有赖于司法实践中的有效实施，仔细分析"起诉难"问题出现的原因我们可以看到修改的力度还不能从根本上解决"起诉难"的问题。
二、起诉权保障面临的困境
（一）过高的规定了起诉条件
新《民事诉讼法》第119条规定，起诉必须符合下列条件：1、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；2、有明确的被告；3、有具体的诉讼请求和事实、理由；4、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。从第119条我们可以看到，实质上对于1991年《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件没有做任何修改。采用的立案审查制度和过高的起诉条件是直接导致"起诉难"问题的产生。
新《民事诉讼法》规定的起诉条件中，实质上已经包括了大陆法系国家的"起诉条件"、"诉讼要件"、"权利保护要件"的主要内容，同时还包括了一些司法政策性要求。豍在大陆法系国家，诉讼过程在理论上被分为三个阶段：为了让法院就诉讼进行审理、裁决，首先诉讼必须适法提起（第一阶段），使诉讼适法提起的要件称为"起诉要件"；其次，一旦具备这一要件，事件便系属于法院，其系属在程序上必须适法（第二阶段），使诉讼适法系属所必须具备的要件称为"诉讼要件"；经过以上阶段，最后就原告的请求进行审理、裁判（第三阶段），要使法院裁判原告的请求有理，必须满足实体上的构成要件，使其主张得到认可，称为"权利保护要件"。豎"可见，起诉要件、诉讼要件与权利保护要件系随着诉讼的不断推进而呈逐步向前推进直至实现诉讼的最终目的。"豏具体而言，"起诉要件"在大陆法系国家是提起诉讼必须具备的条件，又称为"诉讼成立要件"。这一阶段仅仅针对形式上的要求，比如诉状有必要记载事项和交纳诉讼费用，只要具备形式条件法院就有义务进行审判，若不具备形式上的条件，法院会要求补正，若不补正法院将做出驳回诉状的命令。"诉讼要件"，是使起诉合法的程序性要件，它是实体审理案件的前提条件，具有过滤不合格诉讼的重要作用，我国的起诉条件的部分与诉讼要件相对应。"权利保护要件"，是法院裁判原告的请求有理所必须满足的实体上的构成要件，如果欠缺这一要件，法院将作出诉无理由的实体判决，相当于我国的判决驳回诉讼请求。我国法院通常以"属于人民法院受理民事诉讼范围"即主管为依据，认为当事人的起诉不属于法院主管的范围或者不属于民事纠纷而不予受理或者驳回起诉。法院在审查起诉和立案工作中将其作为政策性起诉条件，自由裁量。豐
（二）立案审查标准规定不明确
新《民事诉讼法》第123条规定了人民法院受理程序，人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。立案审查标准规定不明确，具体体现在以下几个方面：
关于原告资格的立案审查。根据新《民事诉讼法》第一百一十九条第一项规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。对于起诉时原告应当是实体权利上的原告还是程序意义上的原告学者们有不同的观点。笔者认为，在立案审查阶段，对原告资格应当从宽掌握。只要公民、法人或者其他组织认为其合法的民事权益受到了侵害，只要有证明其与案件有利害关系的基本证明材料，就有资格以原告身份提起民事诉讼。
第二、关于诉讼请求和事实、理由的立案审查。新《民事诉讼法》第一百一十九条和每一百二十条都规定了起诉时要求有具体的诉讼请求和事实、理由。同时规定在起诉状中要提交证据和证据来源，证人姓名和住所。实际上立案审查时，对于诉讼请求和事实、理由的审查涉及到对证据的审查。但是，对于证据的审查标准同样没有明确规定。对于立案阶段应当以何种证据标准来审查在司法实践中出现很大的不同，导致有的案件在这个法院可以立案在另一个法院却不可以立案。笔者认为，关于起诉条件中的事实理由问题，只要当事人能够证明本案所涉及的证据形式，人民法院就应当依法受理。对于事实理由应当作宽泛的理解。
第三、关于受案范围和管辖的审查。新《民事诉讼法》第一百一十九第四项以及第一百二十四条规定起诉要属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖，以及不符合起诉条件的起诉如何处理。实际上这里只是关于起诉条件的规定和有关起诉与受理的司法解释是裁定不予受理的通常规范依据。对于法律界定不清或者难以界定、法无明文规定的新类型、疑难案件；群体性、敏感性案件；与政府和行政行为有关的民事案件以及单位、团体的内部纠纷。司法解释的形式多样，但结论多是不予受理或者暂不受理。因此，我们还应该有更多更为完善具体的规定来解决这类纠纷。
近年来，民事案件的"起诉难"问题备受关注，特别是在2007年《民事诉讼法》针对"申诉难"和"执行难"问题进行局部修订之后，"起诉难"问题成为人们关注的主要焦点。但是，对于实现我国民事诉讼起诉受理制度的完善以及当事人起诉权的充分保障，从根本上解决"起诉难"问题，仍然任重而道远。
新的《民事诉讼法》在保障诉权限制审判权的过分膨胀做了许多努力，本次《民事诉讼法》的修改，已经从理念上意识到诉权保障的重要性，通过多个方面的努力来保障诉权限制审判权，其实这已经是很大的进步，但是，这些修改还有赖于司法实践中的有效实施，仔细分析"起诉难"问题出现的原因我们可以看到修改的力度还不能从根本上解决"起诉难"的问题。
二、起诉权保障面临的困境
（一）过高的规定了起诉条件
新《民事诉讼法》第119条规定，起诉必须符合下列条件：1、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；2、有明确的被告；3、有具体的诉讼请求和事实、理由；4、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。从第119条我们可以看到，实质上对于1991年《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件没有做任何修改。采用的立案审查制度和过高的起诉条件是直接导致"起诉难"问题的产生。
新《民事诉讼法》规定的起诉条件中，实质上已经包括了大陆法系国家的"起诉条件"、"诉讼要件"、"权利保护要件"的主要内容，同时还包括了一些司法政策性要求。豍在大陆法系国家，诉讼过程在理论上被分为三个阶段：为了让法院就诉讼进行审理、裁决，首先诉讼必须适法提起（第一阶段），使诉讼适法提起的要件称为"起诉要件"；其次，一旦具备这一要件，事件便系属于法院，其系属在程序上必须适法（第二阶段），使诉讼适法系属所必须具备的要件称为"诉讼要件"；经过以上阶段，最后就原告的请求进行审理、裁判（第三阶段），要使法院裁判原告的请求有理，必须满足实体上的构成要件，使其主张得到认可，称为"权利保护要件"。豎"可见，起诉要件、诉讼要件与权利保护要件系随着诉讼的不断推进而呈逐步向前推进直至实现诉讼的最终目的。"豏具体而言，"起诉要件"在大陆法系国家是提起诉讼必须具备的条件，又称为"诉讼成立要件"。这一阶段仅仅针对形式上的要求，比如诉状有必要记载事项和交纳诉讼费用，只要具备形式条件法院就有义务进行审判，若不具备形式上的条件，法院会要求补正，若不补正法院将做出驳回诉状的命令。"诉讼要件"，是使起诉合法的程序性要件，它是实体审理案件的前提条件，具有过滤不合格诉讼的重要作用，我国的起诉条件的部分与诉讼要件相对应。"权利保护要件"，是法院裁判原告的请求有理所必须满足的实体上的构成要件，如果欠缺这一要件，法院将作出诉无理由的实体判决，相当于我国的判决驳回诉讼请求。我国法院通常以"属于人民法院受理民事诉讼范围"即主管为依据，认为当事人的起诉不属于法院主管的范围或者不属于民事纠纷而不予受理或者驳回起诉。法院在审查起诉和立案工作中将其作为政策性起诉条件，自由裁量。豐
（二）立案审查标准规定不明确
新《民事诉讼法》第123条规定了人民法院受理程序，人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。立案审查标准规定不明确，具体体现在以下几个方面：
关于原告资格的立案审查。根据新《民事诉讼法》第一百一十九条第一项规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。对于起诉时原告应当是实体权利上的原告还是程序意义上的原告学者们有不同的观点。笔者认为，在立案审查阶段，对原告资格应当从宽掌握。只要公民、法人或者其他组织认为其合法的民事权益受到了侵害，只要有证明其与案件有利害关系的基本证明材料，就有资格以原告身份提起民事诉讼。
第二、关于诉讼请求和事实、理由的立案审查。新《民事诉讼法》第一百一十九条和每一百二十条都规定了起诉时要求有具体的诉讼请求和事实、理由。同时规定在起诉状中要提交证据和证据来源，证人姓名和住所。实际上立案审查时，对于诉讼请求和事实、理由的审查涉及到对证据的审查。但是，对于证据的审查标准同样没有明确规定。对于立案阶段应当以何种证据标准来审查在司法实践中出现很大的不同，导致有的案件在这个法院可以立案在另一个法院却不可以立案。笔者认为，关于起诉条件中的事实理由问题，只要当事人能够证明本案所涉及的证据形式，人民法院就应当依法受理。对于事实理由应当作宽泛的理解。
第三、关于受案范围和管辖的审查。新《民事诉讼法》第一百一十九第四项以及第一百二十四条规定起诉要属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖，以及不符合起诉条件的起诉如何处理。实际上这里只是关于起诉条件的规定和有关起诉与受理的司法解释是裁定不予受理的通常规范依据。对于法律界定不清或者难以界定、法无明文规定的新类型、疑难案件；群体性、敏感性案件；与政府和行政行为有关的民事案件以及单位、团体的内部纠纷。司法解释的形式多样，但结论多是不予受理或者暂不受理。因此，我们还应该有更多更为完善具体的规定来解决这类纠纷。
近年来，民事案件的"起诉难"问题备受关注，特别是在2007年《民事诉讼法》针对"申诉难"和"执行难"问题进行局部修订之后，"起诉难"问题成为人们关注的主要焦点。但是，对于实现我国民事诉讼起诉受理制度的完善以及当事人起诉权的充分保障，从根本上解决"起诉难"问题，仍然任重而道远。