完善检委会专职委员工作机制之探讨

　　一、基层检察机关检察委员会专职委员工作机制现状及问题

　　在检委会中设置专职委员可以有效地改善察委员会的人员结构，增强议检察委员会的事能力，提高检委会集体决策水平，发挥民主集中制在检察决策中作用，但是在检察工作实践中，尤其是在基层检察机关，专职委员的工作机制运行存在诸多问题，主要表现在：

　　（一）专职不“专”，管理不规范

　　基层检察机关每年都要办理大量案件，办案任务繁重，人员紧张，案多人少的矛盾短时期内不能从根本上解决，客观上造成专职委员不能专人专职的问题。在管理上，各个基层检察机关的做法差异较大，有的是将专职委员编制挂靠在研究室，人仍在其他部门任职；有的有专门的专职委员会办公室，编制独立，专司检委会工作；有的专职委员的编制在业务科室，人在该科室履职办案。常见的模式是专职委员同时兼任部门负责人或业务部门检察员，这样造成专职委员大部分工作精力都用在指导业务部门工作和亲自办理案件上，根本无暇顾及检委会要讨论决议的事项。

　　（二）专委终身制，不利吐故纳新

　　专职委员一般都具有良好政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官，现有的各种规范性文件也多是从专职委员的任职条件、工作职责和分工、政治和生活待遇等方面加以规范，而对专职委员应该如何管理不够规范，任期应该如何设置不够明确。尤其是在任期上，相关规范性文件缺少明确规定，实践中的情况是，一旦担任了检委会专职委员除非因工作调离或者自然减员等情况，一般会形成事实上的职务终身制，这种情况既不符合责任制的原则，不利于及时吐故纳新，也在一定程度上影响了委员会的生机与活力。[1]另外，专职委员的选任程序未引入竞争选拔机制，也是造成“终身制”的一个重要原因。

　　（三）“重”政治待遇，“轻”素质能力

　　《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中规定专职委员按照同级党政部门副职的规定和条件从具备良好的政治业务素质、符合任职条件的检察官中产生。这意味着专职委员享受本级检察机关的副职的政治待遇或行政待遇，在检察工作实践中，基于各方面因素的考虑，检察长难免会将资历较深、年龄较大或已退居二线的院领导报请同级人大任命为专职委员，这种因人而设的做法，虽然既可以解决部分干警的职级问题又可以保证老同志的政治待遇和行政待遇问题，但却忽视了专职委员的业务素质和议事能力，不能将法律政策水平高、业务能力强、办案经验丰富、议事能力强的优秀检察官选拔为专职委员。

　　二、基层检察机关检察委员会专职委员的工作机制再完善

　　（一）健全专职委员初审预研工作机制

　　为有效提高检察委员会议事议案质量和效率，有的地方开始积极探索检察委员会办事机构的初审预研工作机制，并取得了较好的工作效果。初审预研工作机制就是要求由专司检委会工作的人员或机构行使对所提请的案件或事项的书面审查权，并于检委会开会前履行向检察长和检委会各委员书面汇报案件情况和预研审查意见的工作职责。[2]目前的初审预研工作主要由检委会办事机构和专职委员共同完成，检委会办事机构和专职委员之间没有明确的分工和工作职责内容，笔者认为考虑到基层检察机关案多人少的特点，有必要细化该内容，充分发挥出检委会办事机构和专职委员各自在工作职能上的优势，探索出一条既符合基层检察机关工作特点又能切实提高议事议案质量和效率的初审预研工作模式，比如，由检察委员会办事机构负责初审预研程序性内容，主要包括是否符合检委会的议事范围、提请及审批程序是否符合规定、提交检委会的材料是否齐备以及是否符合规范要求，对不符合规定要求的予以纠正。由专职委员负责初审预研实体性内容，主要包括重点审查事实和证据的认定是否清楚、案件的定性是否准确、适用法律是否正确、阐述理由是否客观充分、处理意见是否适当，对事实及证据存在较大分歧的案件，专职委员做好全案复查，在查明事实和证据的基础上，列出争议焦点，提出审查意见。在初审预研的时间分配上，笔者认为，考虑到审查逮捕的案件检察机关办案期限为7日的特殊性，需要留给承办人充足的时间审查案件事实和证据，故检委会讨论决定案件的提请部门要在检察会会议召开的3日前将相关申请材料和案件卷宗材料一同送检察委员会办公室进行程序初审预研，在符合相关条件的情况下，于当日将申请材料和案件卷宗材料送专职委员进行实体初审预研，专职委员行使对所提请的案件或事项的书面审查权，并于检察委员会会议前1日向检察长和检委会各委员书面汇报案件情况和预研审查意见。

　　（二）健全专职委员议事调研机制和议案辩论机制

　　检察委员会主要在议案和议事两个方面发挥决策功能，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第10条，明确了检察委员会包括个案研究与重大事项研究等十项审议议题的范围。根据相关规范性文件的规定可知，检察委员会实际上是既具有部分司法职能也包含部分检察业务行政职能的“混合性”决策机构。[3]检委会的议事决策主要是对在检察工作中贯彻执行国家法律、政策等重大问题的审议，加强对贯彻执行上级检察院工作部署、决定的重大问题的审议，加强对重要业务规范性文件的审议，加强对重大专项工作和重大业务工作部署的审议等，议事决策的属性具有行政性。检委会的议案决策主要是对上级交办的重大疑难复杂案件、有关部门组织协调的案件、社会广泛关注的热点敏感案件、相关办案部门有重大意见分歧的案件等的集体讨论决定，议案决策的属性具有司法性。因此，检委会的专职委员在议事和议案方面的工作机制也应该有所差异。笔者认为，在议事决策上，专职委员更应该凸显出对具体检察工作的实际调查、分析、研究和指导，并拿出符合本单位实际情况的具体实施办法和意见的草案或意见供检委会开会讨论参考，注重的是调查研究；在议案决策上，因为检委会的委员们在案件上会讨论前没接触过卷宗，缺少对具体案件的司法亲历过程，委员们做出决策的依据是承办人提交的报告和凭借自己的法律经验，这就要求专职委员发挥好桥梁和纽带作用，更加凸显出对提交讨论案件的实体审查，为了确保决策的科学性和准确性，笔者认为，为了有效确保检委会决策的质量，提高检委会决策的效率，可以进一步完善案件承办人和专职委员之间的辩论机制，即经过实体审查，当专职委员对提交讨论的案件在事实认定、法律适用上与承办人产生不同意见时，由专职委员在检委会召开前1日开启辩论程序，并将辩论议题通知承办人，同时抄送检委会各位委员，在检委会开会讨论时先由承办人对案件进行汇报，然后在检察长的主持下，专职委员作为第一个发言顺序人，围绕会前提交的议题与案件承办人开展辩论，通过辩论程序，有关案件事实认定和法律适用的不同意见可以实现充分的交流和沟通，交流的结果往往是：达成共识形成统一的意见或者在充分说理的基础上形成各自观点，最后，提交讨论事项的最终处理结果由检委会全体委员按照相关规范性文件的要求进行民主集中制表决。需要注意的是专职委员作为检委会委员之一当然享有表决的权利。

　　（三）健全检委会决议的执行机制

　　为切实解决和防止实践中可能存在的检委会决议拖延执行和擅自变更问题，笔者认为需要进一步发挥专职委员对检委会决议执行情况的督办作用，丰富专职委员所享有的督办权的内涵。具体来讲，笔者认为督办权应包含对决议执行情况的知情权、催办权和报告权三种权利。知情权指的是专职委员在检委会的决议事项以通知书的形式印发下去交办执行后，有权逐件逐案的及时跟踪了解决议的执行情况和进展程度。催办权指的是检委会所做出的决议有关部门应该不折不扣的按照时间要求来落实和执行，在决议执行过程中发现有关部门擅自改变检委会决议或者故意拖延、拒不执行检察委员会决议的，专职委员要及时催促办理或监督指导。报告权指的是专职委员在对检委会决议执行情况全程跟踪的过程中，要定期将执行情况报告检察长和检察委员会，若遇有重大问题时还要不定期地随时向检察长汇报。建立在知情权的基础之上，专职委员向上对检察长履行报告权，向下对议案提请部门行使催办权，形成一个有机整体（如图一）。