基层防逃工作进路刍议

　　一、基层防逃工作现状综述
　　随着经济社会的迅猛发展，基层党员领导干部可以掌控的各种资源也有了质的突变与量的飞跃，导致"大案小官"外逃现象呈现多发态势，如2013年6-7月间，媒体就报道广州、深圳、湖北、湖南四地基层官员卷款外逃，2011年2月，套取9400万元公款的江西鄱阳县财政局经济建设股股长李华波在外逃加拿大后，电话告知单位领导其已贪污巨款并成功外逃，单位领导才发现有下属逃跑出境。
　　在实践中，基层重视案中防逃而轻视案前防逃，对尚未被立案调查并被人身控制的官员的外逃，基本上处于不设防的状态。目前，尚未有建立防止违纪违法国家工作人员外逃工作协调机制联席会议的先例见诸媒体，区县级追逃防逃工作基本上由区县纪委、检察院两家单兵作战，尚未提及发挥多个部门工作合力问题。个别地方、个别部门基于各种考虑，在官员失踪后，或是延期才向组织汇报，或是失踪之后边找人边隐瞒消息，有的在违纪违法人员消失较长一段时间后才知道其已卷款外逃，有的甚至为失踪官员发放辞退费。同时，多数基层地方对于官员提拔及失踪，缺少责任倒查机制，组织人事、出入境等监管部门不能做到"守土有责"，致使基层"大案小官"失踪外逃防不胜防。
　　最佳的防逃手段是成功追逃，但基层追逃，主要是动员亲戚朋友通过远洋电话、电邮等方式劝说外逃人员返回，或是动用各种资源，对其进行网上缉拿，或是对其涉案的尚未离境的家属采取管控措施施以心理压力。对于基层而言，境外实地追逃因为费用成本高，所需时间长，审批手续繁冗，与我国签订双边协议的国家有限等问题的存在而难以实施，除经层报提请国家层面的引渡、劝返等追逃方式外，所能做的努力十分有限。
　　二、基层防逃工作的瓶颈问题分析
　　基层官员权力受限制较少，因而为其完成外逃的资本积累提供了各种便利条件。当前，对基层主要领导和重点岗位人员的监督特别是对地方和部门"一把手"的监督难以到位，基层纪委因众多因素的影响，监督基层官员的难度很大，致使一些基层官员权力严重"家长化"。同时，个人贪欲与创造财富和社会发展有正相关，而基层直接从事社会财富的创造，再加上基层官员拥有权力失衡与监督失效的便利条件，因而容易产生商品经济的流量腐败如收受回扣，社会经济发展转型的资本存量领域腐败如审批权寻租，以及"超越委托权而出售代理权的腐败"也即"买官卖官"腐败等腐败行为，进而在官官交易、官商交易中谋取大量钱财，为其外逃创造最根本的前提条件也即资金。
　　对基层官员财产的监管不能完全到位而为其"资本外逃"提供了各种便利条件。基层外逃官员转移赃款的手段主要包括，利用项目交易转移资产、利用境外投资转移资产、境外特定关系人转移接收或者通过地下钱庄、黑社会进行洗钱出境，由于基层尚未建立健全防逃工作联席会议制度，银行、工商、公安边防、外事等部门信息不共享，预警不及时，导致基层对官员转移赃款的行为无法及时监控到位。有财产申报而没有财产公示，官员房产、存款等信息不公开，加上银行、房管部门与纪检监察部门联网不够，导致难以掌握基层官员财产的真实情况尤其是异常变动情况。基层金融机构出于自身利益考虑，在配合基层纪检监察机关查办案件时"拖、推、挡"，极少向地方监管部门主动报告官员财产的异常变动情况，基层纪检监察部门普遍面临查询违法违纪人员存款信息所需时间长，所需审批手续多等问题。
　　对基层官员的证照管理及出入境管理不能完全到位而为其"人身外逃"提供了各种便利条件。基层对国家工作人员的因公护照主要采用统一收缴的方式加以监管，且对官员假证件清理行动较少，但实践中出现一些官员命令或买通有关部门进行因私护照、赴港澳通行证、赴台湾通行证造假行为的现象，多个姓名、多个身份证、多本护照或通行证较多见，而帮助造假的有关部门人员业务娴熟，很清楚造假的隐患，因而在帮助造假时，会钻法律与制度的漏洞，使事后查处工作相当困难。同时，外逃人员很少在海关出境时留下真实记录，多数使用假身份证、假护照出境。
　　基层"裸官"治理难度大而为其"家庭外逃"提供了各种便利条件。官员是否"裸官"，在基层主要依靠官员自觉填报的信息来鉴定，一些官员实际上"真裸"而在填报信息时谎称自己"衣冠楚楚"却很少被监督检查及处罚。官员在位时，往往利用职权为家属谋取"合法外衣"下的职业或钱财，其外逃后不必担心妻儿老小生活有虞。有些贪官只身外逃时子女虽未移民但在境外留学，本人与配偶感情并不融洽，而情人早已出国，钱财早已"洗白"转移境外，其外逃则与情人同居。同时，不是"裸官"的官员同样只身外逃，其妻儿老小则再行伺机移民。
　　三、加强基层防逃工作的主要措施
　　1.建立健全基层防逃工作联席会议制度。一是明确各成员单位的责任。要把防逃工作落实情况列入基层各单位党风廉政建设责任制和惩防体系建设情况的考核，对防逃不力的单位要严肃追究领导责任。二是加强教育宣传。要让官员意识到外逃可耻，且折腾半天还是要回国。三是强化各部门各单位的守土责任。要牢固树立找不出问题本身就是问题的理念，及早发现基层干部的违纪违法问题。四是探索改革基层纪检监察工作模式。要加强对区县巡视制度建设，重点了解基层领导干部廉洁从政问题。要通过挖掘"案中案"，及时受理群众举报，重视审计系统的经济监督等措施，及早查处腐败问题。要加强查办案件保密工作，从起动基础调查时就对被调查对象采取限制出境，限制转移财产与资金等监控工作，尽量缩短初查到双规、逮捕的空窗期。要加强纪检监察队伍自身建设，严肃处理跑风漏气，泄露办案秘密的人员。五是提请加快立法。加快制定反腐败法，完善赃款赃物罚没追缴制度及罚金制度，最大限度挽回国家经济损失；完善缺席审判制度，以刑事审判程序宣告外逃官员的罪犯身份，进而降低引渡难度，以民事审判程序宣告因行贿而产生的经济行为无效，进而打击商业贿赂行为。2.加强权力运行的制约和监督，从源头防止基层官员积累外逃资金。要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。要开展推进中国特色政治体制改革的理论研究与实践探索，阻断权力不受约束、不受制约的腐败之源。要通过党的群众路线教育实践活动等方式，引导基层官员牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，行使权力都必须对人民负责并自觉接受人民监督。只有权力受到制约和监督，才能防止意欲外逃分子走上权钱交易的腐败财路，让其无法完成"资本先逃"这一关键环节。
　　3.完善以财产申报为主要内容的领导干部廉政档案制度，防止"财产外逃"与"家庭外逃"。一是加强财产申报工作。要完善"确定申报对象--申报--公开--监督--问责"工作环节，明确财产申报的主体为所有公职人员及与其有血缘关系的人，同时，静态财产与动态收入及支出，有形财产与无形财产，财产使用权和物权，债权与债务，境外财产与境内财产都要申报，要由年度申报转变为及时申报，以供随时查核。二是有步骤、有试点地推进财产公示工作。要通过党内公示、领导班子内公示、向纪检监察部门公示等方式，逐步推进党员领导干部财产公示改革。三是对官员及特定关系人海外账户、所参与的海外项目严加管理。四是建立和完善领导干部配偶子女海外求学定居经商情况的报告和备案制度。五是纪检监察部门要加强财产申报、公示及配偶子女移居海外情况的监督审查，完善虚假申报的问责机制。
　　4.加强身份证、护照等证照管理，防止"人身外逃"。一是强化科技手段。要对官员出入境管理推行指纹档案建设工作，将指纹信息载入身份证、护照等证件中，并积极推动电子护照工作。二是定期开展证照清理工作。要对国家工作人员化名身份证和因私护照组织专项清理，对隐瞒情况或拒不上缴相关证件的持证人和不主动提供信息的经办人，经查实后作出严肃处理。三是落实谁经办、谁批办，谁负责的责任机制。要认真落实面见申请人和受理询问制度，认真比对申请人身份资料与人口信息库资料是否一致。要加强出入境管理部门与户政部门、派出所的协调配合，对身份可疑的，联合加强多次核查工作，防止一人多名多证照。四是建立防逃信息共享机制和预警机制。要建立官员信访投诉情况信息库，各相关部门要共同协作，对群众反映问题较多的官员，将其列入出入境重点监管人员名单，并限制其出国考察、海外任职。要建立快速有效的边控体系，一有紧急情况便迅速管控相关人员。五是加强责任倒查机制建设。对乱发滥发证件的相关人员要予以严肃查处，对批准官员出国境导致官员外逃的责任人员，本着谁签字，谁负责原则，启动问责机制。
　　胡德华，中共广州市花都区纪律检查委员会；张俊杰，广州市花都区人民检察院。