农村支付环境建设之困境与破解途径
2022-06-09
2009年以来，人民银行长沙中心支行认真贯彻落实人民银行总行《关于改善农村地区支付服务环境的指导意见》精神，深入开展多层次的示范县（市）、示范乡（镇）创建，以及特色金融服务产品创新等活动，农村支付环境持续改善，农村金融服务水平不断提升。但总体来看，农村支付环境建设还相对落后，与建设社会主义新农村的要求还有较大差距。为全面掌握全省农村支付环境建设工作进展情况，长沙中心支行组成专项调研小组先后赴韶山、凤凰、醴陵等10余县（市）农村地区进行深入调研，详细了解了农村支付服务现状、存在问题、产生原因并听取了有关各方的意见和建议。
一、农村支付环境建设取得的主要成效
（一）金融服务覆盖范围进一步扩大
助农取款服务的推广，有效解决了偏远农村地区金融服务缺位难题，扩大了农村金融服务覆盖范围。截至2012年末，全省累计发展助农取款服务点44183个，覆盖了所有"零金融机构乡镇"，行政村覆盖率达到87.60%，2012年累计办理取现业务201万笔、金额9.32亿元。
（二）支付清算基础设施建设成效明显
截至2012年末，全省农村地区银行网点5843个，比农村支付环境建设初期增加434个，其中能以电子方式办理跨行业务的网点4489个，占比达77%；截至2012年末，全省农村地区累计安装POS及电话支付终端100872台，布放ATM机具4583台，发展特约商户48336户，分别为农村支付环境建设初期的3.4倍、1.9倍和4.3倍。截至2012年末，全省共创建县域刷卡无障碍示范街74条，县（市）覆盖率达85%。
（三）非现金支付工具广泛应用
农村支付环境建设之初，全省农村人口人均持卡量仅0.54张，经过三年多的努力，截至2012年末，全省农村地区累计发行银行卡5384.48万张，人均持卡量达1.4张，基本实现了"人人都有银行卡"的目标，银行卡交易日益活跃，同时，农村地区网上支付、电话支付、移动支付成交金额也快速增长。
（四）农村支付环境建设带给"三农"更多便利与实惠
一是财政"惠农补贴"发放更方便，目前与农民生产、生活密切相关的良种补贴、农业灾损补贴以及农村低保补贴等50余个财政直补项目全部通过银行"一卡通"形式快速下发给农民，而助农取款服务的推广，实现了农村居民足不出村就能支取各种惠农补贴，中央惠农补助资金支付"最后一公里"基本畅通。二是农民工转账汇款更加便捷，2009年至2012年，全省农民工卡业务量达581万笔、金额78.8亿元，极大地方便了农民工异地存取款，较好地发挥了维护农村社会稳定的作用。
二、农村支付环境建设面临的主要困境
（一）农村地区经济发展水平较为落后，制约了农村支付环境建设向纵深发展
湖南省是传统的农业大省，农村地区经济发展水平普遍不高，金融基础设施建设较落后，支付清算系统覆盖率偏低，很多农村地区银行网点尚未接入大小额支付系统。同时，受经济发展水平影响，农村居民收入普遍偏低，制约了金融需求的扩张。据统计，2012年湖南省农民人均纯收入为7440元，仅为城镇居民人均可支配收入的34.90%；农民人均生活消费支出为5870元，仅为城镇居民人均消费支出的40.18%。较低的收入水平和消费支出水平制约了农村地区支付需求的有效扩张。
（二）农村地区金融服务产品比较单一，不能满足多层次、多方面需要
受制于金融发展水平，农村地区金融服务产品比较单一。以银行卡为例，农村地区银行卡主要为借记卡，具有消费透支、循环信用功能的信用卡服务不足，且银行卡主要用来存、取现，消费和转账业务量很低。且据统计，截止2012年末全省农村地区贷记卡发卡量为294.13万张，仅占农村地区全部发卡量的5.49%；全省农村地区银行卡消费额占社会零售商品总额比率仅为19.86%，远远低于城镇水平。随着新农村建设和农村城镇化的快速发展，农村对金融服务的多样化需求越来越强烈，单一的金融服务和产品已不能满足农民群众和新农村建设需要。
（三）农业弱质性与资本逐利性相冲突，持续发展动力不足
尽管近年来政府在引导和支持农村金融发展方面作出了各种努力和尝试，曾经一度从农村"撤退"的商业银行也出现了重新回归农村的趋势，但由于农业本身的弱质性，造成金融机构开展农村金融的风险大、成本高、收益小，盈利困难。没有经济利益的支持，对于已实行商业化经营的金融机构而言，参与农村支付环境建设的动力不足，难以有效满足农村地区支付服务需求。另外，农村金融创新监管过严，金融抑制因素较多，也大大制约了金融机构参与农村支付环境建设的积极性。
（四）农村地区支付知识普及存在难度，影响了新业务、新工具推广
湖南是劳动力输出大省，具备初、高中及以上文化程度的青壮年大多外出打工，留守人员以老人和儿童为主，文化层次偏低，对新兴支付工具了解甚少，受传统习惯影响，农村地区使用非现金支付工具的意识较差，支付习惯的转变需要一个较长的过程。另外，近年来新闻媒体对金融犯罪，尤其是银行卡犯罪的负面报道较多，造成农民对银行卡等非现金支付方式的抵触情绪，在农村推动新业务、新工具阻力较大。据统计，截止2012年末，湖南农村地区人均持卡量仅为1.4张，远远低于城镇居民人均持卡量。（五）农村支付环境建设需协调多方关系，建立长效工作机制较为困难
农村支付环境建设是一项系统工程，不能仅仅依靠人民银行推动，而是需要协调政府部门、金融监管部门、商业银行、其他盈利机构等多方之间的关系，由于各部门追求的目标并不完全一致，要实现各利益主体的共赢不是一件易事。另外，农村支付环境建设是一场"持久战"，必须建立长效工作机制，但从实际情况看，要联合各部门持续关注和支持农村支付环境建设有一定难度。
（六）农村金融服务创新引致法律空白，风险问题日益凸现
由于农村居民普遍存在金融知识缺乏和法律意识薄弱等问题，农村地区金融服务创新中的风险防范问题尤为重要。例如在银行卡助农取款服务推广中，服务点商户就面临着现金保管风险、假钞风险、客户资料泄露风险等，这些风险一旦发生，不仅会严重损害农户和商户利益，而且对业务的推广会造成负面影响。另外，由于法律本身具有滞后性，对于因金融服务创新而导致的风险，如何从法律上界定各方责任也是比较困难的事情。
三、加快农村支付环境建设的路径选择
（一）加大支付清算基础设施投入，拓展支付清算网络
进一步畅通农信社、村镇银行等区域性涉农金融机构加入相关跨行支付清算系统的渠道，放开乡、村营业网点通过跨行支付系统直接办理支付业务的权限，缩短资金在途时间，提高资金汇划效率，以充分发挥农村信用社、村镇银行点多面广的优势，为农村居民和农村经济组织提供优质的支付结算服务。
（二）加快金融服务产品创新步伐，提升综合服务水平
国家有关部门应适当放宽农村金融创新监管政策，鼓励各涉农金融机构在风险可控前提下大力创新和完善涉农金融产品和服务，积极探索电子支付，尤其是网上支付、手机支付等新兴支付方式在农村的应用模式，拓展新型农村支付渠道，丰富农村支付手段，满足农村多元化金融服务需求。
（三）坚持政策扶持和市场运作相结合，实现可持续发展
农村金融市场有着广阔的发展前景，但市场的培育需要一定时间。在农村支付环境建设初期，政府可以通过减免税收、给予财政补贴和奖励等方式建立对涉农金融机构的正向激励机制，以减轻银行压力，激励金融机构服务"三农"的动力。金融机构应真正了解和把握农民需求，并有针对性地创新使金融机构、农民"双赢"的支付产品。
（四）深化支付知识宣传普及，培育非现金支付理念
充分利用电视、报纸、网络等媒介，深入农村特别是乡镇以下农村地区开展持续深入的支付知识宣传活动，采用通俗易懂、简单明了的方式向农民群众广泛宣传非现金支付工具的好处，传播非现金支付理念，提高农民群众对银行卡等非现金支付工具的认知度，为改善农村支付环境提供舆论支持。
（五）强化政府主导作用，形成整体工作合力
实践证明，在创新产品及服务推广、跨部门跨行业资源整合等方面，地方政府发挥了重要的组织保证作用，农村支付环境建设一定要充分发挥政府在解决"三农"问题中的主导作用。人民银行各分支机构应推动辖内建立健全政府主导、多部门联动的工作机制，有效消除部门利益障碍，充分调动有关各方积极性，形成整体工作合力。
（六）完善风险防范机制，优化支付结算环境
各金融机构应通过规范操作、技术防范等手段进一步加强支付结算风险管理，为农民群众办理支付结算业务提供安全的交易环境，确保农民群众资金安全，维护农民群众合法权益。对于因金融服务产品创新而产生的法律风险，应出台详细的管理办法，并尽快完善有关法律法规，明确有关各方责任。
一、农村支付环境建设取得的主要成效
（一）金融服务覆盖范围进一步扩大
助农取款服务的推广，有效解决了偏远农村地区金融服务缺位难题，扩大了农村金融服务覆盖范围。截至2012年末，全省累计发展助农取款服务点44183个，覆盖了所有"零金融机构乡镇"，行政村覆盖率达到87.60%，2012年累计办理取现业务201万笔、金额9.32亿元。
（二）支付清算基础设施建设成效明显
截至2012年末，全省农村地区银行网点5843个，比农村支付环境建设初期增加434个，其中能以电子方式办理跨行业务的网点4489个，占比达77%；截至2012年末，全省农村地区累计安装POS及电话支付终端100872台，布放ATM机具4583台，发展特约商户48336户，分别为农村支付环境建设初期的3.4倍、1.9倍和4.3倍。截至2012年末，全省共创建县域刷卡无障碍示范街74条，县（市）覆盖率达85%。
（三）非现金支付工具广泛应用
农村支付环境建设之初，全省农村人口人均持卡量仅0.54张，经过三年多的努力，截至2012年末，全省农村地区累计发行银行卡5384.48万张，人均持卡量达1.4张，基本实现了"人人都有银行卡"的目标，银行卡交易日益活跃，同时，农村地区网上支付、电话支付、移动支付成交金额也快速增长。
（四）农村支付环境建设带给"三农"更多便利与实惠
一是财政"惠农补贴"发放更方便，目前与农民生产、生活密切相关的良种补贴、农业灾损补贴以及农村低保补贴等50余个财政直补项目全部通过银行"一卡通"形式快速下发给农民，而助农取款服务的推广，实现了农村居民足不出村就能支取各种惠农补贴，中央惠农补助资金支付"最后一公里"基本畅通。二是农民工转账汇款更加便捷，2009年至2012年，全省农民工卡业务量达581万笔、金额78.8亿元，极大地方便了农民工异地存取款，较好地发挥了维护农村社会稳定的作用。
二、农村支付环境建设面临的主要困境
（一）农村地区经济发展水平较为落后，制约了农村支付环境建设向纵深发展
湖南省是传统的农业大省，农村地区经济发展水平普遍不高，金融基础设施建设较落后，支付清算系统覆盖率偏低，很多农村地区银行网点尚未接入大小额支付系统。同时，受经济发展水平影响，农村居民收入普遍偏低，制约了金融需求的扩张。据统计，2012年湖南省农民人均纯收入为7440元，仅为城镇居民人均可支配收入的34.90%；农民人均生活消费支出为5870元，仅为城镇居民人均消费支出的40.18%。较低的收入水平和消费支出水平制约了农村地区支付需求的有效扩张。
（二）农村地区金融服务产品比较单一，不能满足多层次、多方面需要
受制于金融发展水平，农村地区金融服务产品比较单一。以银行卡为例，农村地区银行卡主要为借记卡，具有消费透支、循环信用功能的信用卡服务不足，且银行卡主要用来存、取现，消费和转账业务量很低。且据统计，截止2012年末全省农村地区贷记卡发卡量为294.13万张，仅占农村地区全部发卡量的5.49%；全省农村地区银行卡消费额占社会零售商品总额比率仅为19.86%，远远低于城镇水平。随着新农村建设和农村城镇化的快速发展，农村对金融服务的多样化需求越来越强烈，单一的金融服务和产品已不能满足农民群众和新农村建设需要。
（三）农业弱质性与资本逐利性相冲突，持续发展动力不足
尽管近年来政府在引导和支持农村金融发展方面作出了各种努力和尝试，曾经一度从农村"撤退"的商业银行也出现了重新回归农村的趋势，但由于农业本身的弱质性，造成金融机构开展农村金融的风险大、成本高、收益小，盈利困难。没有经济利益的支持，对于已实行商业化经营的金融机构而言，参与农村支付环境建设的动力不足，难以有效满足农村地区支付服务需求。另外，农村金融创新监管过严，金融抑制因素较多，也大大制约了金融机构参与农村支付环境建设的积极性。
（四）农村地区支付知识普及存在难度，影响了新业务、新工具推广
湖南是劳动力输出大省，具备初、高中及以上文化程度的青壮年大多外出打工，留守人员以老人和儿童为主，文化层次偏低，对新兴支付工具了解甚少，受传统习惯影响，农村地区使用非现金支付工具的意识较差，支付习惯的转变需要一个较长的过程。另外，近年来新闻媒体对金融犯罪，尤其是银行卡犯罪的负面报道较多，造成农民对银行卡等非现金支付方式的抵触情绪，在农村推动新业务、新工具阻力较大。据统计，截止2012年末，湖南农村地区人均持卡量仅为1.4张，远远低于城镇居民人均持卡量。（五）农村支付环境建设需协调多方关系，建立长效工作机制较为困难
农村支付环境建设是一项系统工程，不能仅仅依靠人民银行推动，而是需要协调政府部门、金融监管部门、商业银行、其他盈利机构等多方之间的关系，由于各部门追求的目标并不完全一致，要实现各利益主体的共赢不是一件易事。另外，农村支付环境建设是一场"持久战"，必须建立长效工作机制，但从实际情况看，要联合各部门持续关注和支持农村支付环境建设有一定难度。
（六）农村金融服务创新引致法律空白，风险问题日益凸现
由于农村居民普遍存在金融知识缺乏和法律意识薄弱等问题，农村地区金融服务创新中的风险防范问题尤为重要。例如在银行卡助农取款服务推广中，服务点商户就面临着现金保管风险、假钞风险、客户资料泄露风险等，这些风险一旦发生，不仅会严重损害农户和商户利益，而且对业务的推广会造成负面影响。另外，由于法律本身具有滞后性，对于因金融服务创新而导致的风险，如何从法律上界定各方责任也是比较困难的事情。
三、加快农村支付环境建设的路径选择
（一）加大支付清算基础设施投入，拓展支付清算网络
进一步畅通农信社、村镇银行等区域性涉农金融机构加入相关跨行支付清算系统的渠道，放开乡、村营业网点通过跨行支付系统直接办理支付业务的权限，缩短资金在途时间，提高资金汇划效率，以充分发挥农村信用社、村镇银行点多面广的优势，为农村居民和农村经济组织提供优质的支付结算服务。
（二）加快金融服务产品创新步伐，提升综合服务水平
国家有关部门应适当放宽农村金融创新监管政策，鼓励各涉农金融机构在风险可控前提下大力创新和完善涉农金融产品和服务，积极探索电子支付，尤其是网上支付、手机支付等新兴支付方式在农村的应用模式，拓展新型农村支付渠道，丰富农村支付手段，满足农村多元化金融服务需求。
（三）坚持政策扶持和市场运作相结合，实现可持续发展
农村金融市场有着广阔的发展前景，但市场的培育需要一定时间。在农村支付环境建设初期，政府可以通过减免税收、给予财政补贴和奖励等方式建立对涉农金融机构的正向激励机制，以减轻银行压力，激励金融机构服务"三农"的动力。金融机构应真正了解和把握农民需求，并有针对性地创新使金融机构、农民"双赢"的支付产品。
（四）深化支付知识宣传普及，培育非现金支付理念
充分利用电视、报纸、网络等媒介，深入农村特别是乡镇以下农村地区开展持续深入的支付知识宣传活动，采用通俗易懂、简单明了的方式向农民群众广泛宣传非现金支付工具的好处，传播非现金支付理念，提高农民群众对银行卡等非现金支付工具的认知度，为改善农村支付环境提供舆论支持。
（五）强化政府主导作用，形成整体工作合力
实践证明，在创新产品及服务推广、跨部门跨行业资源整合等方面，地方政府发挥了重要的组织保证作用，农村支付环境建设一定要充分发挥政府在解决"三农"问题中的主导作用。人民银行各分支机构应推动辖内建立健全政府主导、多部门联动的工作机制，有效消除部门利益障碍，充分调动有关各方积极性，形成整体工作合力。
（六）完善风险防范机制，优化支付结算环境
各金融机构应通过规范操作、技术防范等手段进一步加强支付结算风险管理，为农民群众办理支付结算业务提供安全的交易环境，确保农民群众资金安全，维护农民群众合法权益。对于因金融服务产品创新而产生的法律风险，应出台详细的管理办法，并尽快完善有关法律法规，明确有关各方责任。