公私合营（PPP）项目市场需求风险分担研究

　　【论文摘要】对PPP项目市场需求风险的影响因素、分担偏好、参与者的管理能力等问题进行探讨，以实例提出PPP项目市场需求风险完全由政府承担、政府与私人投资者共同承担及私人投资者承担的三种模式。在此基础上提出风险分担中政府所应承担的责任，以及市场分担与项目竞争强度的关系等观点，以期为政府后续PPP项目市场需求风险的管理提供参考和借鉴。

　　【论文关键词】公私合营；项目融资；市场风险；风险分担

　　1引言

　　由于土地资源的稀缺性和地方政府融资平台债务规模的迅速增长，仅仅依赖财政资金和债务资金已经无法满足城市化的建设需求。PPP（Public-PrivatePartnership/公私合营）融资模式因在“减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率”等方面具有特殊的优势而被地方政府广泛采用。

　　与传统采购模式相比，PPP项目具有更为复杂的风险结构。大量PPP项目因遭遇各类风险事件的影响而未能达到预期的运营目标，例如，广东廉江中法供水厂、成都第六水厂、鑫远闽江四桥、武汉长江三桥、北京市五环高速路等项目皆因遭遇市场风险而陷入运营困境。PPP项目的市场风险是指由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等因素导致项目产品或服务市场需求的变化。LessardandMiller（2001）在世界范围内调查了60个大型工程项目的风险状况后发现，市场风险被认为是最大的风险[1]。

　　早期的项目实践表明，PPP项目的运营效率和效果，以及政府VFM（ValueForMoney）目标的实现很大程度上依赖于风险分配的合理性。本文拟在典型案例分析的基础上对PPP项目的市场需求风险展开探讨，以期为后续PPP项目的实施提供参考和借鉴。

　　2PPP项目市场需求风险的影响因素

　　PPP项目的市场状况决定项目的经济生存能力，决定特许经营人是否能够回收投资并获取合理利润。通过文献研读和案例研究，将影响PPP项目市场需求风险的因素总结如下：

　　2.1预测模型的缺陷和计算数据的不足

　　以PPP交通项目为例：标准普尔对104个国际收费公路、隧道和桥梁的客流预测值和实际值进行对比发现，实际车流量仅达到预测值的77%[2]。早期，Flyvbergetal.（2005and2006）对比了183个道路项目（其中包括170条高速公路、10座大桥和3个隧道项目）发现，约有一半项目的车流量预测错误率在20%以上，四分之一项目的车流量预测错误率在40%以上[3，4]。近期，澳大利亚M2，M7，Cross-citytunnel，LanecovetunnelandEastlink五个项目的实际平均车流量低于预测值的45%[5]。由于人的有限理性和市场环境的不确定性，市场需求的评估失误一直存在。

　　2.2社会经济发展的不确定性

　　以成都第六水厂为例，2002年2月成都自来水六厂B厂竣工投产，成都市自来水总公司日产自来水能力增加到138万吨。此时成都市工业用水、经营服务用水和行政事业用水的需求大幅下降，供水市场由紧缺转为过剩。成都自来水总公司不得不关闭生产能力23万吨/日的二厂和15万吨/日的五厂，以消耗六厂产能（40万吨/天）[6]。由于PPP项目产出在时间上具有一定的滞后性，社会经济发展的波动带来市场需求的变化在项目决策阶段很难预估和控制。

　　2.3政府政策的变化

　　基础设施具有垄断属性（政府控制），其市场供应量很大程度上取决于政府对未来经济发展的判断。以山东中华发电项目为例，受中央“强电政策”和电力体制改革的影响，电力市场迅速趋于饱和。山东省政府不得不对山东中华发电项目《运营购电协议》中规定的“最低购电量”和“购电价格”进行下调。

　　2.4政府对项目支持力度的变化