预防调查探析
2022-06-08
预防咨询、预防报告等预防措施都需要预防调查的支撑、保障，预防调查在预防措施中处于基础地位，根治职务犯罪的源头抓手，是用法治思维对调查单位现有权力运行模式的再审视，为法治方式治理职务犯罪之效用。因此预防调查是预防制度出生产力的基础推动力。
一、预防调查的解读
预防调查，即预防职务犯罪调查，是人民检察院以预防职务犯罪为目的的一种专项调查活动，主要指人民检察院针对职务犯罪发生的实际状况或可能引发职务犯罪的隐患和风险，按照专门程序、使用专业方法，查找引起职务犯罪发生的隐患，分析职务犯罪的特点、规律、趋势，发现体制、机制、制度、管理上的缺失、漏洞和风险，研究提出有效预防职务犯罪的对策。①
预防调查的主体是检察机关，预防调查是在检察机关统一安排组织下进行的，检察机关是法律监督主体，而不是检察机关内设机构。惩治职务犯罪和预防职务犯罪密不可分，具有目标一致性，惩治是特殊的预防，惩治为预防提供了"标本"，因此其他机关、部门也不能代行此项权力。预防调查目的是遏制和防范职务犯罪的发生，是针对非特定人和非特定行为的调查活动，单位和个人应有协助预防调查的义务，但预防调查不能使用强制性的手段和措施。预防调查内容是对实际已发生职务犯罪的发案成因、条件及所涉深层次问题进行延伸调查或可能引发职务犯罪的隐患和风险的全面调查。预防调查程序须符合检察长统一指挥实施的要求，按照预防调查立项报告、立项审批与报备、拟定预防调查方案、实施与监督、形成预防调查报告及成果应用的程序进行。预防调查具有五个方面的特点：
一是预防调查具有法律监督性。宪法规定人民检察院是法律监督机关。法律监督主要是检察机关对执法、司法和国家工作人员的职务活动可能出现违法行为达到一定程度的专门监督，检察机关开展预防调查是行使法律监督权的重要方式。
二是预防调查具有专业性。进行预防调查须对职务犯罪本质特征有较深刻认识，具有查办与预防职务犯罪方面的专业知识，熟悉一般的行政管理、财务管理、职务行为、职务犯罪人心理及犯罪手段等方面知识，这是预防调查的基本专业知识技能。而且，预防调查涉及到相关行业、领域的专业性知识，如工程建设、银行、涉农惠民资金管理、食品安全、土地征收房屋拆迁等领域。预防调查任务之一就是检察机关根据自身的信息优势和专业技术优势对某个行业或某个领域开展专项调查，揭开各行业、领域专业特点掩盖下的职务违法违规行为及可能存在职务犯罪风险隐患，发现职务犯罪专业行为各关系链演变规律，寻求全面的治理方案。如果不掌握这些行业、领域管理组织架构、管理关键环节、权力运行模式、法律法规等，预防调查很难有实质意义上的进展，也就不能透过这些行业领域的专业性"枝叶"发现引发职务犯罪的风险、隐患，也将失去预防调查的意义。
另外，预防调查要求具有一定的理论实务的综合性（法律、管理、经济等），因为对调查方案设计、调查内容梳理及综合分析到调查报告的最终形成，必须要有一定的理论高度，才能做到透彻的析理，提出针对有效的对策建议。预防调查必然要和社会特定对象打交道，具体法律、管理、经济制度实际运行情况也千变万化，如没有这方面社会实践经历，调查信息难以准确全面收集。
三是预防调查涉及对象存在职务犯罪与非罪的不确定性。预防调查的前提是对调查涉及到的单位、部门、行业和领域存在职务犯罪的隐患，但对这些隐患是否形成职务犯罪事实是不确定的，如果检察人员在预防调查中发现职务犯罪线索，会移交侦查部门。这在社会上存在把预防调查与侦查活动等同看待或以预防调查为名实搞侦查活动的误解，预防调查涉及到的对象可能阻抗或不配合调查工作的问题。
四是预防调查范围的适限性。调查范围的适限性涉及到需要投入预防调查的力量，预防调查范围既不能设定面宽泛，环节过多，这样预防调查力量不能及，预防调查的效果不佳；也不能设定范围过小，集中在一点上，让人感到好像是针对某个或某几个人。调查时调查力量根据需要可上级院和下级院之间调配，确定调预防查范围在一个合理的区间，使调查空间具有伸缩性，有助于争取各方面的支持，较顺利地完成调查任务。
五是预防调查成果的时效性。除有特殊情况外，调查应在规定时间内完成并就调查成果应用提出意见，调查成果要及时转化预防职务犯罪的实践。对重点单位、行业、领域的预防调查成果，上级检察院要研究成果的推广价值，及时交流、学习和借鉴，确立重点推广的单位，突出系统、领域、行业预防，遏制和减少窝案串案、反复发案情形。
二、目前预防调查工作的困境
目前，预防调查工作虽然得到普遍重视，并广泛开展，但仍然存在调查目的不够明确，立项程序不够严格，保障机制缺失，以及调查成果转化不及时、不到位等问题。
1.预防调查地位没有得到应有的体现。预防调查与其他预防措施相比，警示教育、预防宣传更受预防单位的欢迎，检察建议、犯罪分析、年度惩防报告更受领导的重视，预防调查没有其他预防措施"看得见"的效果，因此，预防调查没有快捷式，这项"苦差使"常被边缘化。同时，在一些领导印象中，发展经济不能减速，从根本上治理职务犯罪必然牺牲部分行政资源，甚至降低行政执行效率，况且仅仅从一个地方或部门入手根治腐败也是不现实的，通过预防调查根治腐败的想法常停留在口头上。预防调查可能直接发现犯罪线索，这对预防单位接受也是审慎的。
2.预防调查的立项管理不规范。一是缺少正式的预防立项规范化文件，报批备案等程序不完善；二是预防调查立项主要在一个检察院进行，调查范围、成果效用有限；三预防调查主要是对本院查办的案件分析，加之一些调研，很少有从整个单位、行业或领域的规范化建设出发，而单项预防对策在预防单位容易产生重复反弹；四是预防调查报告不详实，往往是调查到哪里是哪里，目标效果不明确。3.预防调查的保障机制缺失。一是人力保障不足，预防调查承办人往往限于预防部门人员，而基层院预防部门二人居多，省、市院真正拿出从事预防调查的人员也是有限的。二是物力保障机制缺失。物力保障是推进一项工作进行了的必要条件，检察机关物力往往优先保障的是办案等紧急的事项。三是法律没有规定保障调查的措施。在单位、部门、行业和领域开展预防调查的前提是他们愿意配合调查，并且在思想上有加强预防的意识，否则检察机关预防调查难以顺利开展。
4.预防调查的成果价值应用不到位。由于事先对预防调查的目的不明确，而预防调查的成果需要通过调查报告、宣传教育、年度预防报告等形式转化为查办案件的参鉴、或为其他单位接受后，成效才能体现，所以这不仅取决预防调查成果的质量，接受主体受用程度如何也对预防调查成果的价值有重要影响。另外，预防调查成果传播范围大小，对预防调查成果价值有较大影响。
三、预防调查制度的完善
预防调查的制度的完善除要求预防调查资料收集完整、真实，辨物析理深刻、透彻，措施建议综合权衡外，更应对预防调查工作进行整体规划，科学管理，着眼于预防工作专业化、规范化，优化机制创新成果。
1.加强预防调查的立项管理。一是建立立项报告评估制度。在调查报告立项时将预防调查价值、调查范围、调查保障、调查协助等要阐明，并附预防调查方案，涉及到相关单位的还要征求其单位意见。检委会对调查报告进行评估，提出修正意见后决定是否立项。预防调查立项内容要重点体现党委政府明确要求的、人民群众和社会各界反映强烈的、对经济社会发展破坏严重的重点行业和领域或典型、易发多发职务犯罪案件的单位、行业和领域，通过预防调查为更好地开展预防咨询、检察建议、警示教育、预警预测、专题报告和年度报告等预防活动服务，努力减少或遏制职务犯罪。二是灵活确定承办人。根据预防调查的工作量和工作难度，具体承办可以是预防部门独立承担，可以与检察机关相关内设机构共同开展，还可以与调查涉及到的部门或单位、相关行业和领域主管部门联合开展，或由上级检察机关统一组织实施等，保障预防调查力量到位。三是适当调整预防调查规模。对相似领域预防调查可合并进行，提高调查工作成效。对较大的调查项目，可分组、分层次、分步骤全面开展预防调查，再组织总体统筹。
2.预防调查工作保障与监督。检察机关要强化力量、调配资源、理顺关系，加强预防调查各项保障工作。一是建立预防调查保障机制，检察机关及时将人力、物力调配到位。二是建立预防调查督导制。根据预防调查的进度，有关领导或部门及时协调各方关系，组织调查人员学习，对预防调查过程监督，对调查人员履职及廉洁情况监督考评。三是完善惩防一体化的工作机制，注重运用侦防信息管理机制、考评机制和已经查处的职务犯罪案件提供的便利条件和良好基础，综合分析和研究职务犯罪规律特点，进而延伸调查犯罪的成因和条件，查找机制体制等方面的缺陷和漏洞。四是加强预防调查工作专业化建设，创新预防调查方式方法，拓展预防调查的渠道和领域，积极构建专业化预防职务犯罪的体系。
3.预防调查的成果评估及应用。一是及时对调查成果评估。调查人员将调查收集的资料整理归档，按要求完成预防调查报告。立项单位组织对预防调查成果进行评估，考量预防调查成果的应用价值，适时在一定范围交流。二是研究预防调查成果转化。根据情况做好预防调查成果的转化工作。充分发挥预防调查成果对其他预防措施的支撑作用，特别是要注意把预防调查成果转化为检察建议、专题报告、预防宣教、预防咨询的形式，综合运用各种方法更加全面地开展预防工作。预防调查成果及时报送院内侦查及有关监督部门，发挥对查办案件、监督案件的借鉴作用。加强研究提出的预防对策和措施与相关单位制度、管理方法和运营方式有机结合性，及时送给预防调查的相关部门、单位和行业主管部门，帮助这些部门针对引发职务犯罪的隐患进行整改，落实各项预防对策措施。对普遍存在的问题，需要在惩防体系、创新社会管理和机制体制改革上解决问题的，报告党委、政府或呈送有关行业主管部门、行业自律组织，推动预防职务犯罪的顶层制度设计，防范职务犯罪风险。三是注意预防调查成果应用反馈情况，不断进行创新，提升预防调查成果应用的成效。
4.以预防调查推动预防职务犯罪立法。预防调查是预防职务犯罪重要的、基础性的措施，也是治理职务犯罪的突破口，通过预防调查工作，推动反腐败立法，用法治思维治理腐败，用法治方式推进反腐败工作，使社会运行机制处于良好的状态。
注释
①参见宋寒松：《关于预防调查的几个问题--在全国检察机关预防调查工作经验交流现场会上的讲话》，载《职务犯罪预防指引》2012年第5期。
高福君，浙江省嵊州市人民检察院。
一、预防调查的解读
预防调查，即预防职务犯罪调查，是人民检察院以预防职务犯罪为目的的一种专项调查活动，主要指人民检察院针对职务犯罪发生的实际状况或可能引发职务犯罪的隐患和风险，按照专门程序、使用专业方法，查找引起职务犯罪发生的隐患，分析职务犯罪的特点、规律、趋势，发现体制、机制、制度、管理上的缺失、漏洞和风险，研究提出有效预防职务犯罪的对策。①
预防调查的主体是检察机关，预防调查是在检察机关统一安排组织下进行的，检察机关是法律监督主体，而不是检察机关内设机构。惩治职务犯罪和预防职务犯罪密不可分，具有目标一致性，惩治是特殊的预防，惩治为预防提供了"标本"，因此其他机关、部门也不能代行此项权力。预防调查目的是遏制和防范职务犯罪的发生，是针对非特定人和非特定行为的调查活动，单位和个人应有协助预防调查的义务，但预防调查不能使用强制性的手段和措施。预防调查内容是对实际已发生职务犯罪的发案成因、条件及所涉深层次问题进行延伸调查或可能引发职务犯罪的隐患和风险的全面调查。预防调查程序须符合检察长统一指挥实施的要求，按照预防调查立项报告、立项审批与报备、拟定预防调查方案、实施与监督、形成预防调查报告及成果应用的程序进行。预防调查具有五个方面的特点：
一是预防调查具有法律监督性。宪法规定人民检察院是法律监督机关。法律监督主要是检察机关对执法、司法和国家工作人员的职务活动可能出现违法行为达到一定程度的专门监督，检察机关开展预防调查是行使法律监督权的重要方式。
二是预防调查具有专业性。进行预防调查须对职务犯罪本质特征有较深刻认识，具有查办与预防职务犯罪方面的专业知识，熟悉一般的行政管理、财务管理、职务行为、职务犯罪人心理及犯罪手段等方面知识，这是预防调查的基本专业知识技能。而且，预防调查涉及到相关行业、领域的专业性知识，如工程建设、银行、涉农惠民资金管理、食品安全、土地征收房屋拆迁等领域。预防调查任务之一就是检察机关根据自身的信息优势和专业技术优势对某个行业或某个领域开展专项调查，揭开各行业、领域专业特点掩盖下的职务违法违规行为及可能存在职务犯罪风险隐患，发现职务犯罪专业行为各关系链演变规律，寻求全面的治理方案。如果不掌握这些行业、领域管理组织架构、管理关键环节、权力运行模式、法律法规等，预防调查很难有实质意义上的进展，也就不能透过这些行业领域的专业性"枝叶"发现引发职务犯罪的风险、隐患，也将失去预防调查的意义。
另外，预防调查要求具有一定的理论实务的综合性（法律、管理、经济等），因为对调查方案设计、调查内容梳理及综合分析到调查报告的最终形成，必须要有一定的理论高度，才能做到透彻的析理，提出针对有效的对策建议。预防调查必然要和社会特定对象打交道，具体法律、管理、经济制度实际运行情况也千变万化，如没有这方面社会实践经历，调查信息难以准确全面收集。
三是预防调查涉及对象存在职务犯罪与非罪的不确定性。预防调查的前提是对调查涉及到的单位、部门、行业和领域存在职务犯罪的隐患，但对这些隐患是否形成职务犯罪事实是不确定的，如果检察人员在预防调查中发现职务犯罪线索，会移交侦查部门。这在社会上存在把预防调查与侦查活动等同看待或以预防调查为名实搞侦查活动的误解，预防调查涉及到的对象可能阻抗或不配合调查工作的问题。
四是预防调查范围的适限性。调查范围的适限性涉及到需要投入预防调查的力量，预防调查范围既不能设定面宽泛，环节过多，这样预防调查力量不能及，预防调查的效果不佳；也不能设定范围过小，集中在一点上，让人感到好像是针对某个或某几个人。调查时调查力量根据需要可上级院和下级院之间调配，确定调预防查范围在一个合理的区间，使调查空间具有伸缩性，有助于争取各方面的支持，较顺利地完成调查任务。
五是预防调查成果的时效性。除有特殊情况外，调查应在规定时间内完成并就调查成果应用提出意见，调查成果要及时转化预防职务犯罪的实践。对重点单位、行业、领域的预防调查成果，上级检察院要研究成果的推广价值，及时交流、学习和借鉴，确立重点推广的单位，突出系统、领域、行业预防，遏制和减少窝案串案、反复发案情形。
二、目前预防调查工作的困境
目前，预防调查工作虽然得到普遍重视，并广泛开展，但仍然存在调查目的不够明确，立项程序不够严格，保障机制缺失，以及调查成果转化不及时、不到位等问题。
1.预防调查地位没有得到应有的体现。预防调查与其他预防措施相比，警示教育、预防宣传更受预防单位的欢迎，检察建议、犯罪分析、年度惩防报告更受领导的重视，预防调查没有其他预防措施"看得见"的效果，因此，预防调查没有快捷式，这项"苦差使"常被边缘化。同时，在一些领导印象中，发展经济不能减速，从根本上治理职务犯罪必然牺牲部分行政资源，甚至降低行政执行效率，况且仅仅从一个地方或部门入手根治腐败也是不现实的，通过预防调查根治腐败的想法常停留在口头上。预防调查可能直接发现犯罪线索，这对预防单位接受也是审慎的。
2.预防调查的立项管理不规范。一是缺少正式的预防立项规范化文件，报批备案等程序不完善；二是预防调查立项主要在一个检察院进行，调查范围、成果效用有限；三预防调查主要是对本院查办的案件分析，加之一些调研，很少有从整个单位、行业或领域的规范化建设出发，而单项预防对策在预防单位容易产生重复反弹；四是预防调查报告不详实，往往是调查到哪里是哪里，目标效果不明确。3.预防调查的保障机制缺失。一是人力保障不足，预防调查承办人往往限于预防部门人员，而基层院预防部门二人居多，省、市院真正拿出从事预防调查的人员也是有限的。二是物力保障机制缺失。物力保障是推进一项工作进行了的必要条件，检察机关物力往往优先保障的是办案等紧急的事项。三是法律没有规定保障调查的措施。在单位、部门、行业和领域开展预防调查的前提是他们愿意配合调查，并且在思想上有加强预防的意识，否则检察机关预防调查难以顺利开展。
4.预防调查的成果价值应用不到位。由于事先对预防调查的目的不明确，而预防调查的成果需要通过调查报告、宣传教育、年度预防报告等形式转化为查办案件的参鉴、或为其他单位接受后，成效才能体现，所以这不仅取决预防调查成果的质量，接受主体受用程度如何也对预防调查成果的价值有重要影响。另外，预防调查成果传播范围大小，对预防调查成果价值有较大影响。
三、预防调查制度的完善
预防调查的制度的完善除要求预防调查资料收集完整、真实，辨物析理深刻、透彻，措施建议综合权衡外，更应对预防调查工作进行整体规划，科学管理，着眼于预防工作专业化、规范化，优化机制创新成果。
1.加强预防调查的立项管理。一是建立立项报告评估制度。在调查报告立项时将预防调查价值、调查范围、调查保障、调查协助等要阐明，并附预防调查方案，涉及到相关单位的还要征求其单位意见。检委会对调查报告进行评估，提出修正意见后决定是否立项。预防调查立项内容要重点体现党委政府明确要求的、人民群众和社会各界反映强烈的、对经济社会发展破坏严重的重点行业和领域或典型、易发多发职务犯罪案件的单位、行业和领域，通过预防调查为更好地开展预防咨询、检察建议、警示教育、预警预测、专题报告和年度报告等预防活动服务，努力减少或遏制职务犯罪。二是灵活确定承办人。根据预防调查的工作量和工作难度，具体承办可以是预防部门独立承担，可以与检察机关相关内设机构共同开展，还可以与调查涉及到的部门或单位、相关行业和领域主管部门联合开展，或由上级检察机关统一组织实施等，保障预防调查力量到位。三是适当调整预防调查规模。对相似领域预防调查可合并进行，提高调查工作成效。对较大的调查项目，可分组、分层次、分步骤全面开展预防调查，再组织总体统筹。
2.预防调查工作保障与监督。检察机关要强化力量、调配资源、理顺关系，加强预防调查各项保障工作。一是建立预防调查保障机制，检察机关及时将人力、物力调配到位。二是建立预防调查督导制。根据预防调查的进度，有关领导或部门及时协调各方关系，组织调查人员学习，对预防调查过程监督，对调查人员履职及廉洁情况监督考评。三是完善惩防一体化的工作机制，注重运用侦防信息管理机制、考评机制和已经查处的职务犯罪案件提供的便利条件和良好基础，综合分析和研究职务犯罪规律特点，进而延伸调查犯罪的成因和条件，查找机制体制等方面的缺陷和漏洞。四是加强预防调查工作专业化建设，创新预防调查方式方法，拓展预防调查的渠道和领域，积极构建专业化预防职务犯罪的体系。
3.预防调查的成果评估及应用。一是及时对调查成果评估。调查人员将调查收集的资料整理归档，按要求完成预防调查报告。立项单位组织对预防调查成果进行评估，考量预防调查成果的应用价值，适时在一定范围交流。二是研究预防调查成果转化。根据情况做好预防调查成果的转化工作。充分发挥预防调查成果对其他预防措施的支撑作用，特别是要注意把预防调查成果转化为检察建议、专题报告、预防宣教、预防咨询的形式，综合运用各种方法更加全面地开展预防工作。预防调查成果及时报送院内侦查及有关监督部门，发挥对查办案件、监督案件的借鉴作用。加强研究提出的预防对策和措施与相关单位制度、管理方法和运营方式有机结合性，及时送给预防调查的相关部门、单位和行业主管部门，帮助这些部门针对引发职务犯罪的隐患进行整改，落实各项预防对策措施。对普遍存在的问题，需要在惩防体系、创新社会管理和机制体制改革上解决问题的，报告党委、政府或呈送有关行业主管部门、行业自律组织，推动预防职务犯罪的顶层制度设计，防范职务犯罪风险。三是注意预防调查成果应用反馈情况，不断进行创新，提升预防调查成果应用的成效。
4.以预防调查推动预防职务犯罪立法。预防调查是预防职务犯罪重要的、基础性的措施，也是治理职务犯罪的突破口，通过预防调查工作，推动反腐败立法，用法治思维治理腐败，用法治方式推进反腐败工作，使社会运行机制处于良好的状态。
注释
①参见宋寒松：《关于预防调查的几个问题--在全国检察机关预防调查工作经验交流现场会上的讲话》，载《职务犯罪预防指引》2012年第5期。
高福君，浙江省嵊州市人民检察院。