美国技术出口管制新动向及对中美贸易的影响
2022-06-08
一、美国技术出口管制国内立法的历史演变
在技术出口管理的过程中，作为美国政府相关部门管理依据的法规有三部：1、出口管制法（ECA）；2、出口管理法（EAA）；3、出口管理条例（EAR）。
（一）1940年-1949年
美国出口管理体系由分别管理民用项目和军用项目的两大部分组成。1940年以前，美国并未对军用技术和军民两用技术及资料的出口进行管制。第二次世界大战的爆发，为使对外贸易适应战争的需要，美国国会将可用于军事目的的技术和产品的出口控制权力授予了总统。后来由于美国参战，国会在1945和1946年分别两次延长了此项授权。
（二）1949年-1969年
1949年美国国会通过了《出口管制法案》，该法案的目的主要在于控制向社会主义国家出售设备和技术。这个法案将权利授予了美国商务部，美国商务部对军民两用产品的出口有进行管理的权利。
（三）1969年-现在
1、1969《出口管理法》。1969年美国国会通过了《出口管理法》，取代了1949年的《出口管制法》，新的法案与旧的法案相比，在技术出口的管制上相对放松一些，并且它主张将与东欧和前苏联的贸易加强。
2、《1979年出口管理法》。从70年代开始，美国的出口管制政策转向以限制高新技术转让为主，1979年的《出口管理法》标志着这种转变的完成。这部法案在许可证颁发程序上简化了，并对出口管制的监督加强。
3、《1988年综合贸易与竞争力法案》。二战后，美国生产的民用产品在世界市场上的竞争力衰退，美国的贸易赤字攀升。美国国内要求放松出口管制的呼声上涨，该法案在1988年得到美国国会的通过。为了保证该法案有效实施，美国商务部制定了《出口管理条例》，作为执行美国出口管理法以及办理出口许可证手续的指南，是简化了出口管理法规的暂行条例，使得美国出口管制法规的使用更加地具有便捷性。
2005年布什政府修订了美国的《出口管理条例》。
二、美国出口管制体系改革
（一）改革的背景
美国现行的出口管制体系，参与出口管制的部门众多，其中国务院和商务部是最主要的两个管理部门，分别管理国防贸易和两用物项出口。国防部、能源部、国家航空航天局等部门全面参与受控物项的出口管理；司法部、国土安全部参与执法工作；各部门根据国别政策和各类管制清单，通过审核和发放出口许可证对受控物项进行管制。这些机构职能交叉重叠，缺乏沟通，没有信息共享系统。
美国现行出口管制体系过于复杂，有太多的冗余，力图保护的范围过大，不能有效的减少国家安全风险，且严重制约了相关产业的国际竞争力。出口管制体系成为制约后金融危机时期美国经济战略技术转型的严重障碍，改革势在必行。
（二）美国出口管制改革新动向
作为奥巴马政府5年出口倍增计划的一项重要措施，美国于2010年8月31日正式启动出口管制体系改革程序。改革的目标是要建立单一的管制清单、单一的出口执法协调机构、单一的信息技术系统和单一的许可证发放机构。
在建立单一管制清单方面，美国商务部、国务院依据信息公开的原则，采用新标准修订产品清单和两用品清单，清单合并进展较快，物项调整草案陆续出台，出口管制法律体系改革进展不断推进，相应新的管理条例和制度也渐次提交公众征求意见。
在建议单一出口执法协调机构方面，2010年11月9日，奥巴马总统签署行政令成立出口执法协调中心，负责协调国务院、财政部、国防部、司法部、商务部、国安部及国家情报部门等对案件的执法调查。该中心在2011年11月开始运行，由国土安全部牵头。
在建议单一信息技术系统方面，美国商务部正努力将其ECASS-R系统接入目前国务院的USXPorts系统。为了克服信息技术和安全方面的挑战，商务部正在实施包括SNAP-R，IMS-R，SIPRNet等分系统项目。
在建立单一的许可证发放机构方面，奥巴马政府正在筹建一个独立的发证机构，将三个部门的发证活动统一起来。与此同时，成立一个董事会对其工作进行指导，董事会成员由相关部级领导组成。
三、美国出口管制新动向对中美贸易的影响
美国出口管制是一把双刃剑，对中美贸易的影响巨大。据商务部数据显示，2001-2011年，中国从美国进口的高技术产品，由2001年占中国高技术产品进口总额的16.7%降到2011年的6.3%。如果从具体产品来看，在美国高技术产品出口中，美对华出口占美国总出口比例不到6%。据中国海关总署统计，2001-2009年间，美国对华商品出口平均增长率为17.54%，低于同期世界商品对华出口23.04%的年均增速。
美国为了改变这一情况，努力进行出口管制改革，但出口管制改革何时以及在多大程度上惠及中美贸易，我们仍不应有过高的期待。
（一）长远来看将推动高科技贸易增长
美国出口管制改革序幕的拉开，为缓解中美贸易不平衡带来了契机，有利于中国民用高技术产品扩大进口。首先，无需许可证申请的产品范围扩大，很多非高敏感的物项、技术将被放松管制；其次，出口管制制度透明度提高且许可证申请手续简化，增强了企业出口的动力，进一步扩大了中国进口的可能。
（二）有利因素短期内效果并不明显首先，美国出口管制改革短期内无法完成。清单的改造及之后的统一发证机关、统一执法机关、统一许可申请流程等仍面临多部门利益协调。
其次，美国出口管制改革立场明确。出口管制改革的确立是美国政府在金融危机背景下权衡经济利益和国际安全利益后作出的首要选择，根本意图在于放松对一般技术的出口管制，加强对核心技术的出口管制。此外，改革最主要的是简化对关系紧密的盟国和伙伴国的许可证发放程序，以有利于美国与其盟国及伙伴国的贸易往来，中国尚不在列。所以即使美国出口管制改革成功，中国试图从美国进口核心技术的概率几乎为零。
第三，对华管制态度短期内难以改变。美国的主流观点认为目前对中国的出口管制措施对美国贸易和就业的影响是微乎其微的，而它换取的安全利益是巨大的。基于对中国长期的歧视性态度，对中国的管制措施在美国出口管制改革后也不会发生任何改变。
四、中国的应对
（一）要在国内创造更为宽松的环境和条件，为企业引进技术做好准备，这就要求我们的政府进一步完善国内的法律法规，强化对知识产权的保护，深入改革，更好地发展中美之间的经济贸易关系。
（二）积极推动中美两国高层领导人的接触，促进两国在科技上的合作。主动做好美国政府负责制定出口管制政策的相关部门，如商务部、国防部、国会等官员的工作，邀请其来华参观中国的企业或技术研究部门，增进相互间的了解和信任，推动美国在实际行动上放宽对中国的出口管制。
（三）借助美国的利益集团，利用美国的一些民间力量向美国政府施加压力，赢取美国在对华出口管制政策上的阶段性松动。由于美国对华技术出口管制严格，许多美国企业正常的对华贸易活动无法展开。美国政府的这种歧视性管制政策，使美国许多出口商失去了贸易机会。我们可以利用在中国的跨国公司的利益来影响美国政府。
（四）利用美国与日本、欧盟成员国之间的矛盾，多方位、多渠道引进技术。中国企业应开辟更多的技术来源，不受制于美国。许多技术可以从欧盟、日本购买。各成员国在对华出口管制问题上，与美国也不完全一致，他们之间也存在矛盾。中国企业应灵活利用他们之间的这种矛盾，哪里的条件更优惠，哪里的技术更先进，就从哪里进口。做好对国际技术市场的调查工作，充分了解相关信息，采取公开招标、竞标方式引进技术。这种情况下，美国政府看到日本，欧盟成员国有意向我国出口技术，其也会放松管制，向美国出口商批准核发此项技术的出口许可证。
（五）对某些确实无法直接进口的技术，企业可以灵活应对，可以以以租代购、中间商和适当减少某些附加设备等方式引进。由于美国在先进技术设备的出租方面审批较为迅速，故可以采取租赁形式满足我方需求。对于某些整机进口的先进技术设备，由于其一些技术参数超过了美国对华出口的绿区范围，因此不能获得批准。此种情况下，可以通过减少相关附加设备的方法来引进。
参考文献：
[1]余万里："美国对华技术出口：管制及其限制"，《国际经济评论》，2000年第4期，第21页
[2]BryanR.Reed，"UnitedKingdom'snewexportcontrolactof2002anditspossibleimpactonUnitedKingdomuniversitiesandacademicfreedom：acomparisonofexportcontrolintheUnitedStatesandtheUnitedKingdom"，UCLAJ.INT'LL.&FOR.AFFVol.19，2003，p.199
[3]Berman&Garson，"UnitedStatesExportControls-Past，PresentandFuture"，COLUM.L.REV.Vol.67，1967，p.791
[4]JeerW.Morehead，DavidA.Dismuke，"Exportcontrolpoliciesandnationalsecurity"，TexasInternationalLawJournalVol.34，1999，p.174
[5]崔丕："美国经济遏制战略与高新技术转让限制"，《历史研究》，2000年第1期，第931页
[6]WeiLuo，"ResearchGuidetoExportControlandWMDNon-proliferationLaw"，InternationalJournalofLegalInformationVol.35，2007，p.449
[7]JereW.MoreheadandDavidA.Dismuke，"ExportControlPoliciesandNationalSecurity：ProtectingU.S.InterestsintheNewMillennium"，TexasInternationalLawJournalVol.34，1999，p.176
[8]许平、潘坚、张莉敏：《美国出口管制体系改革进展》，中国航天，2011年第2期，第9页
[9]程慧：《出口管制系列之一-美国出口管制改革与中美高科技贸易》，ECONOMY，2012年期，第81-82页
[10]张茉楠：《出口管制将让美失去全球最大技术市场》，中国经贸，2012/07，第89页
[11]程慧、张威：《美国出口管制改革对中美经贸关系的影响及对策分析》，国际贸易，2011年第4期，第38-39页
作者简介：揣莉坤，女，研究方向为国际经济法。
在技术出口管理的过程中，作为美国政府相关部门管理依据的法规有三部：1、出口管制法（ECA）；2、出口管理法（EAA）；3、出口管理条例（EAR）。
（一）1940年-1949年
美国出口管理体系由分别管理民用项目和军用项目的两大部分组成。1940年以前，美国并未对军用技术和军民两用技术及资料的出口进行管制。第二次世界大战的爆发，为使对外贸易适应战争的需要，美国国会将可用于军事目的的技术和产品的出口控制权力授予了总统。后来由于美国参战，国会在1945和1946年分别两次延长了此项授权。
（二）1949年-1969年
1949年美国国会通过了《出口管制法案》，该法案的目的主要在于控制向社会主义国家出售设备和技术。这个法案将权利授予了美国商务部，美国商务部对军民两用产品的出口有进行管理的权利。
（三）1969年-现在
1、1969《出口管理法》。1969年美国国会通过了《出口管理法》，取代了1949年的《出口管制法》，新的法案与旧的法案相比，在技术出口的管制上相对放松一些，并且它主张将与东欧和前苏联的贸易加强。
2、《1979年出口管理法》。从70年代开始，美国的出口管制政策转向以限制高新技术转让为主，1979年的《出口管理法》标志着这种转变的完成。这部法案在许可证颁发程序上简化了，并对出口管制的监督加强。
3、《1988年综合贸易与竞争力法案》。二战后，美国生产的民用产品在世界市场上的竞争力衰退，美国的贸易赤字攀升。美国国内要求放松出口管制的呼声上涨，该法案在1988年得到美国国会的通过。为了保证该法案有效实施，美国商务部制定了《出口管理条例》，作为执行美国出口管理法以及办理出口许可证手续的指南，是简化了出口管理法规的暂行条例，使得美国出口管制法规的使用更加地具有便捷性。
2005年布什政府修订了美国的《出口管理条例》。
二、美国出口管制体系改革
（一）改革的背景
美国现行的出口管制体系，参与出口管制的部门众多，其中国务院和商务部是最主要的两个管理部门，分别管理国防贸易和两用物项出口。国防部、能源部、国家航空航天局等部门全面参与受控物项的出口管理；司法部、国土安全部参与执法工作；各部门根据国别政策和各类管制清单，通过审核和发放出口许可证对受控物项进行管制。这些机构职能交叉重叠，缺乏沟通，没有信息共享系统。
美国现行出口管制体系过于复杂，有太多的冗余，力图保护的范围过大，不能有效的减少国家安全风险，且严重制约了相关产业的国际竞争力。出口管制体系成为制约后金融危机时期美国经济战略技术转型的严重障碍，改革势在必行。
（二）美国出口管制改革新动向
作为奥巴马政府5年出口倍增计划的一项重要措施，美国于2010年8月31日正式启动出口管制体系改革程序。改革的目标是要建立单一的管制清单、单一的出口执法协调机构、单一的信息技术系统和单一的许可证发放机构。
在建立单一管制清单方面，美国商务部、国务院依据信息公开的原则，采用新标准修订产品清单和两用品清单，清单合并进展较快，物项调整草案陆续出台，出口管制法律体系改革进展不断推进，相应新的管理条例和制度也渐次提交公众征求意见。
在建议单一出口执法协调机构方面，2010年11月9日，奥巴马总统签署行政令成立出口执法协调中心，负责协调国务院、财政部、国防部、司法部、商务部、国安部及国家情报部门等对案件的执法调查。该中心在2011年11月开始运行，由国土安全部牵头。
在建议单一信息技术系统方面，美国商务部正努力将其ECASS-R系统接入目前国务院的USXPorts系统。为了克服信息技术和安全方面的挑战，商务部正在实施包括SNAP-R，IMS-R，SIPRNet等分系统项目。
在建立单一的许可证发放机构方面，奥巴马政府正在筹建一个独立的发证机构，将三个部门的发证活动统一起来。与此同时，成立一个董事会对其工作进行指导，董事会成员由相关部级领导组成。
三、美国出口管制新动向对中美贸易的影响
美国出口管制是一把双刃剑，对中美贸易的影响巨大。据商务部数据显示，2001-2011年，中国从美国进口的高技术产品，由2001年占中国高技术产品进口总额的16.7%降到2011年的6.3%。如果从具体产品来看，在美国高技术产品出口中，美对华出口占美国总出口比例不到6%。据中国海关总署统计，2001-2009年间，美国对华商品出口平均增长率为17.54%，低于同期世界商品对华出口23.04%的年均增速。
美国为了改变这一情况，努力进行出口管制改革，但出口管制改革何时以及在多大程度上惠及中美贸易，我们仍不应有过高的期待。
（一）长远来看将推动高科技贸易增长
美国出口管制改革序幕的拉开，为缓解中美贸易不平衡带来了契机，有利于中国民用高技术产品扩大进口。首先，无需许可证申请的产品范围扩大，很多非高敏感的物项、技术将被放松管制；其次，出口管制制度透明度提高且许可证申请手续简化，增强了企业出口的动力，进一步扩大了中国进口的可能。
（二）有利因素短期内效果并不明显首先，美国出口管制改革短期内无法完成。清单的改造及之后的统一发证机关、统一执法机关、统一许可申请流程等仍面临多部门利益协调。
其次，美国出口管制改革立场明确。出口管制改革的确立是美国政府在金融危机背景下权衡经济利益和国际安全利益后作出的首要选择，根本意图在于放松对一般技术的出口管制，加强对核心技术的出口管制。此外，改革最主要的是简化对关系紧密的盟国和伙伴国的许可证发放程序，以有利于美国与其盟国及伙伴国的贸易往来，中国尚不在列。所以即使美国出口管制改革成功，中国试图从美国进口核心技术的概率几乎为零。
第三，对华管制态度短期内难以改变。美国的主流观点认为目前对中国的出口管制措施对美国贸易和就业的影响是微乎其微的，而它换取的安全利益是巨大的。基于对中国长期的歧视性态度，对中国的管制措施在美国出口管制改革后也不会发生任何改变。
四、中国的应对
（一）要在国内创造更为宽松的环境和条件，为企业引进技术做好准备，这就要求我们的政府进一步完善国内的法律法规，强化对知识产权的保护，深入改革，更好地发展中美之间的经济贸易关系。
（二）积极推动中美两国高层领导人的接触，促进两国在科技上的合作。主动做好美国政府负责制定出口管制政策的相关部门，如商务部、国防部、国会等官员的工作，邀请其来华参观中国的企业或技术研究部门，增进相互间的了解和信任，推动美国在实际行动上放宽对中国的出口管制。
（三）借助美国的利益集团，利用美国的一些民间力量向美国政府施加压力，赢取美国在对华出口管制政策上的阶段性松动。由于美国对华技术出口管制严格，许多美国企业正常的对华贸易活动无法展开。美国政府的这种歧视性管制政策，使美国许多出口商失去了贸易机会。我们可以利用在中国的跨国公司的利益来影响美国政府。
（四）利用美国与日本、欧盟成员国之间的矛盾，多方位、多渠道引进技术。中国企业应开辟更多的技术来源，不受制于美国。许多技术可以从欧盟、日本购买。各成员国在对华出口管制问题上，与美国也不完全一致，他们之间也存在矛盾。中国企业应灵活利用他们之间的这种矛盾，哪里的条件更优惠，哪里的技术更先进，就从哪里进口。做好对国际技术市场的调查工作，充分了解相关信息，采取公开招标、竞标方式引进技术。这种情况下，美国政府看到日本，欧盟成员国有意向我国出口技术，其也会放松管制，向美国出口商批准核发此项技术的出口许可证。
（五）对某些确实无法直接进口的技术，企业可以灵活应对，可以以以租代购、中间商和适当减少某些附加设备等方式引进。由于美国在先进技术设备的出租方面审批较为迅速，故可以采取租赁形式满足我方需求。对于某些整机进口的先进技术设备，由于其一些技术参数超过了美国对华出口的绿区范围，因此不能获得批准。此种情况下，可以通过减少相关附加设备的方法来引进。
参考文献：
[1]余万里："美国对华技术出口：管制及其限制"，《国际经济评论》，2000年第4期，第21页
[2]BryanR.Reed，"UnitedKingdom'snewexportcontrolactof2002anditspossibleimpactonUnitedKingdomuniversitiesandacademicfreedom：acomparisonofexportcontrolintheUnitedStatesandtheUnitedKingdom"，UCLAJ.INT'LL.&FOR.AFFVol.19，2003，p.199
[3]Berman&Garson，"UnitedStatesExportControls-Past，PresentandFuture"，COLUM.L.REV.Vol.67，1967，p.791
[4]JeerW.Morehead，DavidA.Dismuke，"Exportcontrolpoliciesandnationalsecurity"，TexasInternationalLawJournalVol.34，1999，p.174
[5]崔丕："美国经济遏制战略与高新技术转让限制"，《历史研究》，2000年第1期，第931页
[6]WeiLuo，"ResearchGuidetoExportControlandWMDNon-proliferationLaw"，InternationalJournalofLegalInformationVol.35，2007，p.449
[7]JereW.MoreheadandDavidA.Dismuke，"ExportControlPoliciesandNationalSecurity：ProtectingU.S.InterestsintheNewMillennium"，TexasInternationalLawJournalVol.34，1999，p.176
[8]许平、潘坚、张莉敏：《美国出口管制体系改革进展》，中国航天，2011年第2期，第9页
[9]程慧：《出口管制系列之一-美国出口管制改革与中美高科技贸易》，ECONOMY，2012年期，第81-82页
[10]张茉楠：《出口管制将让美失去全球最大技术市场》，中国经贸，2012/07，第89页
[11]程慧、张威：《美国出口管制改革对中美经贸关系的影响及对策分析》，国际贸易，2011年第4期，第38-39页
作者简介：揣莉坤，女，研究方向为国际经济法。