美国有机农业发展及其政策效应分析

　　内容提要:与欧洲相比，美国有机农业发展比较晚，有机农业面积比重较低，但美国政府认识到有机农业发展的潜在优势，从20世纪90年代开始立法规范有机农业发展，对有机农业转换期采取财政补贴和认证成本分摊。美国2008年农业法案提高了补贴标准，并制定了与转换期配套的贸易、技术、信贷、保险和研究政策。美国政府政策支持的直接效应是减少了有机农业进入者成本，推动了有机农业和食品贸易发展，间接效应是创造了就业、提高了有机农业进入者的净收入。

　　关键词:有机农业;政策支持;效应;美国

　　根据美国有机贸易协会统计，2011年美国有机食品贸易额比2010年增长9.4%，达到315亿美元，成为全球第一大有机食品贸易国，有机食品零售市场份额达到4.2%，有机食品贸易已经成为美国农业发展和食品贸易利润的新增长点。有机运动发展、民间组织推动和全球有机贸易需求促使美国政府从战略高度重新审视有机农业发展。

　　2000年以来，美国政府一方面通过实施国家有机计划、有机农业认证财政分摊、转换期农业保险、金融和技术支持等政策;另一方面通过建立有机农业生产、运输、销售标准和监管体系，推动有机农业和有机食品贸易发展。本文研究的主要目的是通过解析美国有机农业发展政策变迁，分析其政策效应及对我国有机农业发展政策的借鉴意义。

　　一、美国有机农业发展政策变迁

　　纵观美国有机运动，根据政府参与度，本文将其划分为三个阶段:第一个阶段是20世纪40年代罗德尔研究院有机农业运动启蒙到20世纪80年代州有机农业认证组织产生;第二个阶段是20世纪90年代有机农业发展的争论到有机标准法案通过;第三个阶段是2000年之后美国政府对有机农业发展政策的全面展开。

　　(一)美国有机农业起步阶段

　　20世纪40年代，美国农业和食品体系趋向工业化、集中化和化学化，尤其是二战后一些化学公司提倡大量使用复合肥和杀虫剂发展现代农业。

　　在这种背景下，宾夕法尼亚州库兹镇的罗德尔研究院开始提倡有机运动，在农业生产中使用堆肥，通过增强天然肥力建立健康的植物和土壤环境，并出版了《有机农业和园艺》杂志，这成为美国发展生态农业的第一本手册。罗德尔研究院是迄今美国运行时间最长的全国有机农业研究中心，对有机和常规农业比较研究持续跟踪了30年。在之后较长的时期内，美国有机农业仅限于民间组织、社区、非政府组织和一些学者的推动。到了20世纪70年代和80年代，如何建立全国性的有机农业认证引发了各不同利益集团的广泛争论。混乱的标签、公众和市场压力迫使美国政府采取措施规范有机农业生产和有机食品市场。

　　(二)有机农业规范阶段

　　1990年美国国会通过了有机食品生产法案(OrganicfoodsProductionAct，OFPA)，把“有机”一词正式写进了法律。该法案第6501条款监管美国国内的所有未经加工的有机农产品生产、运输、加工和标识或加工过的有机农产品的销售、标识;6505(b)条款监管进口的在美国市场销售的有机农产品。同时，该法案授权农业部成立“国家有机计划”(NationalOrganicProgram，NOP)和国家有机标准委员会(NationalOrganicStandardsBoard，NOSB)，由NOSB负责制定有机农产品准则。1995年4月，NOSB界定了有机农业、有机农产品、有机农产品标签等相关概念。NOSB把有机农业定义为一种生态生产管理体系，该体系能够改善和增强生物多样性、生物循环和土壤生物活性。“有机”是指按照OFPA法案规定标识进行生产。有机农业的最基本目标就是要完善土壤、植物、动物和人类相互依存的社区的可持续发展。经过5年的讨论和监管实践，2000年12月美国最终统一了全国有机农产品生产、运输和加工标准，有机农业监管被写进了美国联邦监管法典。

　　(三)有机农业快速发展阶段

　　2001年美国有机标准正式施行，2002年美国建立了全国统一的有机认证体系。根据2002年《农业法案》，美国政府对有机认证成本采取财政补贴。近年来美国加大了有机农业发展支持力度，在2008年的《农业法案》中增加了园艺和有机农业部分，大幅度提高了美国财政对有机农业认证成本分摊补贴和与有机农业相关的研究经费。例如，该法案第10301条款对2002年《农业保护和农村投资法案》中的10606条款进行了修改，补贴起点由2002财政年度的500万美元增加到2008财政年度的2200万美元，认证成本补贴由2002年的500美元/英亩提高到2008年财政年度的750美元/英亩，75%的认证成本由财政支出;该条款要求政府收集和报告有机农业生产和销售数据、具体报告收集和分析与有机农业相关的农产品价格数据、调查和分析并出版有机生产、储藏、运输、零售和发展趋势的研究报告(包括消费者购买渠道);调查和分析源于有机生产的农产品数据。第10303条款规定美国国家有机计划在2008—2012年的财政支持分别为500万美元、650万美元、800万美元、950万美元和1100万美元。此外，该法案对有机农业转换期内补贴、贸易、信贷、有机研究和农作物保险五个方面做了相应规定。

　　1.转换期支持。在与有机农业生产相关的转换期内，农户可以获得环境质量激励计划2～8万美元的补贴，对农业转换进行技术支持以达到美国农业部有机生产标准;通过转换管理计划对有机生产者提供认证交叉交联;通过转换储备计划支持新进入的有机生产转换农户或牧户。

　　2.贸易支持。2008年《农业法案》增加了有机农产品市场进入计划，该计划为美国有机农产品和有机食品通过技术支持、市场研究、提高产品附加值和开拓市场提供成本分摊基金。

　　3.信贷支持。美国实施转换期内贷款和贷款担保计划，该计划对合格的新进入有机农业生产的农户、牧户和处于劣势的农户、牧户、土地所有者或土地租赁户给予优先贷款，以期应对转换期的高成本、顺利过渡到有机农业生产阶段或帮助生产者实现转换。

　　4.研究支持。美国政府增加强制商品信贷合作基金，由2002年的1500万美元提高到2009—2012年每个财政年度的7800万美元，并增加了转换期和有机实践研究环境效果、开发和改良有机生产种子两项研究内容。

　　5.保险支持。2008年《农业法案》要求联邦农作物保险公司对有机农产品和常规农产品历史损失的显著性、持续性和系统性进行研究，改善有机农产品保险覆盖面，减少有机农作物保费。

　　针对有机农产品供应链不畅情况，美国农业部在2009年5月设立5000万美元基金用于改善国内有机食品生产，该基金资助转换期农作物轮作、承担农作物轮作成本、营养管理、虫害管理、牧场和饲料收割管理六个方面的有机农业转换实践。同时，NOP制定了2010—2012年战略纲要，明确政府对有机农业发展及监管职责。NOP作为美国农业部的一个独立机构，专门执行和管理与有机农产品有关的国内外事务、监管所有有机农作物、牲畜及根据有机标准认证的农产品，并与联邦政府部门、州政府、大学与研究机构、国外相关组织等保持联系。经过20多年有机农业政策探索和发展，美国政府构建了完善的监管体系，形成了完整的有机农产品监管链条，其庞大的网络信息管理系统有效保障了政府监管，确保了有机农产品的公信力和透明度。

　　二、美国有机农业政策支持的经济学释义

　　美国有机农业发展政策与有机农业生产的外部性有关。考虑到农业干预行动对农业生态系统的中长期影响，有机农业在生产粮食同时又建立生态平衡，防止出现土壤肥力问题或虫害问题，是实现农业可持续发展的重要路径，因而有机农业生产对环境存在正的外部性，即长期采取有机农业生产对环境改善带来好处。在存在正外部性情况下私人成本高于社会成本。如果由私人提供有机农产品，市场中的供给量会小于社会理想状态下的供给量。从理论上说，政府补贴可以降低私人成本，扩大供给、实现均衡。因此，基于经济学理论的补贴理念为各国所接受。但从实践角度分析，较高的价格红利和有机农业较高的预期收益是美国政府补贴的真实动机。

　　随着人们对健康和食品安全的关注，越来越多的消费者选择有机食品，全球有机食品贸易持续增长。根据FiBL统计，1999年全球有机食品贸易额为152亿美元、2002年为230亿美元、2005年为332亿美元、2008年增加到509亿美元，受金融危机影响，2009年增长减缓，但仍达到549亿美元，其中美国有机食品贸易额占44.5%，为全球第一大有机食品贸易国。较高的价格红利隐含了较高的预期收益。

　　美国农业部在旧金山、波士顿等城市设立了有机农产品监测点，跟踪有机水果、有机奶制品、有机动物制品等有机食品的销售量和价格走势。其公布的对大米、鸡蛋、胡萝卜等有机农产品数据显示，有机农产品价格高于常规产品1～4倍，但价格总体走势趋于下降。以有机大米和有机鸡蛋为例，2004—2006年1月至12月平均数据显示，每磅有机大米价格高出常规大米价格分别为2.43、1.99和1.42美元;以每打计算，有机鸡蛋比常规鸡蛋平均价格高出2.69、2.81和2.63美元。

　　从跟踪的有机农产品和有机食品种类分析，95%以上的产品价格富有弹性，即价格下降导致需求量大幅度增加，降价会提高总收益，增加有机农产品生产者收入。出于对营养、食品安全等多种因素考虑，全球任何国家都存在一些高端的刚性消费者，价格变化对其影响很小，价格上升消费不变。

　　对于普通消费者而言，有机农产品和有机食品价格降低将会大幅度提高其需求量。根据美国有机贸易协会调查，2010年有机水果和有机蔬菜占有机食品贸易量的比重达到39.7%，贸易额达到106亿美元，占有机食品贸易额的12%，比2009年增长了11.8%;第二大类是奶制品，贸易额为39亿美元，涨幅达到9%，占整个美国奶制品市场份额的6%。有机水果、蔬菜和奶制品需求量上升得益于价格下降。

　　三、美国有机农业发展政策效应