北宋地方官员选任方式初探

　　[摘 要]北宋建立在唐末五代历藩镇割据、政权林立的历史教训之上，建国统治集团非常重视对地方官僚控制和制约。在加强中央集权的一系列的措施中，中央特别重视加强对地方官僚的管理，采取了特旨除授、相府堂除和吏部差注三种授官形式，以完善和规范地方官僚选拔和任用方式，体现了北宋官僚选拔与任用方式的革故与创新。

　　[关键词]北宋官员；任用方式；制约

　　两千余年的帝制时期，中国古代社会的政治特征是中央集权的君主专制，意指在中央与地方的权力博弈中，地方权力汇集至中央，中央权力集中到君主，从而形成“上下相维、轻重相制”的大一统局面。然而，中国古代大一统与分裂割据主次兴替、相间而存则说明，地方集权于中央并非以一贯之，中央与地方也经常形成分权的态势。“在中国古代缺少中间阶层制衡君主的情况下，地方机构的分权甚至割据对国家的盛衰、政权的兴替、经济的波动以及社会的变迁都有重要的影响。”（1）由此看见，相对于中央政治而言，地方政治作为历代王朝政治的重要组成部分而发挥重要作用。

　　北宋中央高度重视并加强对地方官僚权力的分权与制衡。赵匡胤依恃禁兵黄袍加身，登基称帝后，经十余年南征北讨，基本结束了自唐末以来藩镇割据、政治纷乱的状态，削平诸藩列国而取得天下。为了避免重蹈唐末五代“武人乱政”的历史覆辙，巩固新生的赵氏政权，太祖善纳赵普等重臣的建议，行之以“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”之策。旨在将节镇的权力统归中央，强化专制主义的中央集权，以期改变“节镇太强、君弱臣强”的政治局面。在地方官僚任免方式上，将地方官员的任免权逐渐统于中央。并且袭其前制、适势而新，皇帝册授显官重臣，宰府除授朝廷次官和地方大员，而吏部注授地方基本官员。以特旨除授、相府堂除和吏部差注三种授官形式加强对地方官员的选任。

　　一、特旨除授方式：皇帝册授显官重臣

　　旨即表皇帝意也。特指除授制度是由封建最高统治者皇帝亲自选拔、任命朝中官员的一种制度，又被称为“御笔除授”或”出自宸翰”。特旨擢人授官，秦汉时早已有之。初时，皇帝除授朝中官员。带有较强的主观性、随意性，后来逐步规范化、制度化。至唐时规定，皇室宗亲诸王或正三品以上的职事官、二品以上的文武散官等，方由皇帝亲旨“册授”（2）。“执政、侍从、台谏、给舍之选，与三衙、京尹之除，皆朝廷大纲所在，故其人必出人主之亲擢，则权不下移。”（3），即是说，北宋对皇帝册授官吏的范围亦仿前朝所制而略有调整。秉授皇帝旨意而除授官者，中书门下不敢冒然侵也。

　　宰执集团诸员，掌朝中大权，均出自圣旨而除授之。神宗元丰改制前，宰府正副长官、枢密府正副长官等分掌朝廷行政、军事二柄，共同构成中央决策集体，由皇帝亲自考察任命。特别是居一人之下、万人之上的宰相，更是权倾朝野，在集议机制不完善、选举体制空缺的情况下，只能由凭皇帝决策，这也是皇权至上的重要体现。皇帝除授宰相，即所谓拜相，整个过程缜密且谨慎，由皇帝亲自召见翰林院学士，言明圣旨，锁院草拟，即便“九重之密，亦不得预知”（4），后付诸施行。御史诸官掌纠弹百官之权，谏院官吏握谏诤皇帝之权，朝中居位相对特殊，为减少朋党之弊，彰显弹劾之效，台谏官原则上由皇帝选派或任命，宰相等朝中重臣不得干预除授，“台官必由中旨，乃祖宗之法也”（5）。当然，在北宋亦有例外，如真宗时期、仁宗初年，实行台谏官由朝中大臣推选候选人，然后皇帝从中擢而授之。由于实践中弊端渐显，朋党之欺时而有之，仁宗宝元二年，乃效祖宗之法；庆元四年制文规定“自今除台谏官，毋得用见任辅臣所荐之人”（6），宰执等重臣不得推荐台荐官制度始得恢复。除此之外，台谏官候选人在宋时还实际与宰执集团的亲属回避制度，以减少朝廷重臣与其间的关系瓜葛。

　　此外，侍从官或掌草拟诏制、封驳之职，或是禁官中近臣，由特旨除授；三司掌握全国财权，依特旨而授者居多；开封府尹、外地监司、路州知府，由于掌握地方大政，为防藩镇势力盆栽膨胀而危及皇权，一般由特旨除授；禁中诸司、三衙和边防主帅也是特旨除授的。毫无疑问，就封建社会的特定官僚体系而言，特旨除授，是皇帝扩权掌政，了解官员的最有效方式。

　　二、宰相堂除方式：宰府除授朝廷次官和地方大员

　　官僚队伍庞大冗杂是封建社会行政体系的共同之点。就如此庞大的官员队伍，皇帝显然不能对每个人都了如指掌，朝廷重臣或皇帝近臣，皇帝依其所知、听凭意志而降旨除授，而朝中其他诸官或地方大员，完全依特旨除授亦不现实，宰相堂除即“都堂奏差者也”（7），不乏为可行之法。北宋在强化皇权的同时，也加强了对地方的控制和管理，由宰相府、枢密院差遣地方官吏即是其中的重要形式。

　　官吏堂除制度即由宰相府、枢密府差除朝廷命官的制度。北宋前期，“堂”即政事堂，是中书门下议政、决策的场所，元丰改制时，以尚书都堂为政事堂，视为重臣议政之所。相府乃议政之所，因而堂除亦称“朝廷堂除”或曰“参堂”。宋时，堂除授官是界于特旨除授和吏部差注之间的授官形式，“自卿监而下，即已经进擢，或寄禄至中散大夫者，皆由堂除”（8）。特旨除授、相府堂除和吏部差注等三种授官形式，堂除施之较晚，是对吏部差注官员的补充，以革除其间之弊。吏部凭借其力而差注全国大小官员，由于人员有限，试图对候选官员有全面、深刻的了解，显然是不可能的。如此以来，选任全国大小官员，只能凭年限、论资历，愚者依次叙迁，智者亦难以越级而进。为革其弊，自隋始，凡五品以上官吏，皆由“中书门下访择闻奏，然后下制”（9）。唐朝依顺其制，就朝廷授官而言，相府与吏部有了相对明确的分工，“宰相总其大，而吏部任其小”（10）。北宋代周之后，为加强中央集权，行之以“官人授受之别，有官、有职、有差遣”选人用人制度，适应京朝官出任重要地方官吏的需要，“除授皆出中书，不复由吏部”（11）。而其间，文官堂除皆归中书门下，而武官则权属枢密院，关涉文武两个方面，则合议之。

　　堂除授官，太祖时范围相当较大，而至太宗有所缩减，至北宋中期，堂除之阙又呈增多趋势。堂除阙位不断增多，是对吏部授官阙位侵夺的结果。但与吏部差注官阙方式相比，堂除显得更为灵活，因而渐成为统治集团惯用的授官方式。神宗熙宁元年，推行激进之法，以革除往日弊政，提高行政运行效率。而变法改制，最需要得力助手或其支持者，为满足人才之需，堂除官员明显增多。但此间亦有反复。朝廷次官和各地知州，皆选于中书，终至中书“事更烦冗”。为减少宰辅机构的烦冗细务，熙宁三年，始置审官西院，以助两府“减负”，负责考核并