我国高速公路养护资金短缺问题研究

摘要：2013 年3 月5日第十二届全国人民代表大会第一次会议，前国务院总理温家宝在政府工作报告中指出：“我国高速公路总里程达9.56 万公里。”根据我国《交通运输“十二五”规划》中明确指出，到2015 年高速公路总里程将达到10.8万公路。而美国高速公路总里程目前为10万公里。所以在2015年之前，我国高速公路总里程将跃居世界第一。这也意味着，到2015 年我国将有至少10.8 万公里的高速公路需要养护，这是两个半赤道的长度。公路养护任务十分艰巨。

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关键词 ：养护；费用；资金；支出；来源

一、我国高速公路养护现状

进入21世纪，我国大力发展交通事业。2000年我国高速公路总里程仅为1.6 万公里，而到2012 年总里程达到9.56 万公里，增长了将近五倍。按照《公路、水路交通“十一五”规划》及交通运输行业中的长期规划，国家对公路（含高速公路）建设的投资达2.1 万亿。交通运输部出炉的“四万亿”计划，3到5年内投入四万亿，用于交通运输基础设施建设。其中2009 年投资了一万亿，其中高速公路的投资达到4000 亿至5000亿。

2009年，我国主要省份的高速公路建设资金合计达到6718.8 亿元（来自中国拟在建项目网），而从《“十二五”公路养护管理发展纲要》中，我们获知“十一五”期间，全国累计用于公路养护工程的资金约8011亿元。那么这五年间平均每年的公路养护工程资金约为1602.2亿元。截至2010 年，全国公路总里程是400 万公里，其中高速公路里程为7.4 万公里，占到1.85%。

由此可见，我国每年用于高速公路养护的费用是非常少的。而2011 年广东省交通运输厅官网公布的数据显示，广东省高速公路收费里程约4721 公里，一年的养护支出为32.07亿，一年每公里高速公路的养护支出约68 万元。这基本是全国的偏低水平。我们以68万元每公里测算，2010 年的高速公路养护资金需求量是503.2 亿元。由此可见，资金短缺成为困扰高速公路养护的一大难题。

二、我国高速公路养护资金短缺原因分析

造成我国高速公路养护资金短缺的原因是多方面的。这不仅仅有养护资金来源少，支出多的原因，还有我国公路养护体制方面的问题。除此之外，还有其他的一些环境因素。这些因素的产生也是多方面原因造成的。首先，公路养护体制的落后，是造成养护资金短缺的根本原因。

1.制度不完善。目前我国法律制度中与公路养护资金相关的甚少，而且对于养护资金的规定也不是很明确和全面。《中华人民共和国公路法》第四章公路养护第三十六条中，对于养护资金做了如下规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”《公路安全保护条例》《中国人民共和国公路管理条例实施细则》虽然制定关于公路养护的章节，但是并没有涉及公路养护资金的内容。

2.监督不到位。在高速公路养护体制中，政府部门缺乏足够的职责意识，模糊了自己在高速公路养护中的定位，没有行使自己的权威对养护市场进行有效监督，有关政策及规则的缺失使得养护市场缺乏规范；政府及交通主管部门对养护资金的使用没有明确的法律遵循，从而监管不到位，没能保障有足够的养护资金，有碍高速公路健康发展。

3.建设重于养护。在2004 年国务院通过了《国家高速公路网规划》的审议后，高速公路进入快速建设期。公路项目的融资及建设成为各级政府及交通主管部门的重要任务。而养护却常常没有足够的认识。这导致高速公路养护资金被挪用挤占。而我国高速公路养护资金比例又明显低于国际水平。养路资金占公路建设总投资的比重，一般为30%～50%，而我国却不足10%。

4.垄断遏制规模经济。我国高速公路养护长期以来都是由高速公路管理部门进行内部封闭运作，市场机制在该领域并没有得到充分的体现，导致不能够通过自由竞争换来资源的优化配置。从而使得高速公路养护不能够良性发展，产生了养护效率低下，养护成本居高不下，养护人员过渡膨胀的严重问题。更严重的是“一路一公司”的经营形式导致了规模不经济。不是里程多的路段无钱购置先进的养护设备，而是里程短，养护设备闲置。

再次，公路养护资金来源少，支出多，是造成养护资金短缺的直接原因。

1.高速公路养护资金来源少，主要与我国金融市场还不够健全和完善，高速公路的建设成本以及高速公路的产品属性等有密切关系。

（1）养护资金来源单一，缺乏竞争机制。从2009 年1 月1 日起，我国将现有的养路费转换成燃油税，实行捆绑收费。燃油税成为我国公路养护资金的主要来源。

高速公路通行费收入也是高速公路养护资金的重要来源之一。国外发达国家的公路养护费来源广泛，有公路使用者税、国家财政拨款、社会集资、公路收费、公路经营权有偿转让、公路沿线服务设施开发等。我国与国外相比，资金来源明显太单一。

（2）效益低导致养护资金分配不足。我国高速公路大多数效益差。国内19 家上市高速公路公司投资回报率均低于社会平均水平。据东兴证券2011 年发布的研报显示：高速公路板块中，现代投资的净资产收益率最高，为18.8%；龙江交通最低，仅为3.8%。

（3）一些采用BOT、TOT方式经营的高速公路，由于经营公司一味追求低成本、高利润，从而忽视了对高速公路养护维修的投入。以湖南省为例，截至2011 年12月，高速公路完成投资建设672.53 亿元。而2006 年到2011 年五年间，湖南省高速公路的养护资金投入为仅为32亿元。

2.高速公路养护资金高支出，致使原本就紧张的养护资金，不能够循环积累，损坏了高速公路养护的良性发展。

（1）偿本付息压力较大，挤兑养护资金。根据数据，2012年半年报显示，19家上市公司的负债合计为1247.9亿元。而2011年半年报显示，19家高速公路行业上市公司的负债合计为1053.3亿元。负债余额同比增长18.48%。19 家上市公司负债中，中原高速和五洲交通负债率超过70%，分别为79.066%和71.02%。此外，楚天高速的资产负债率也达到68.53%。截至2012年十月份高速公路负债2万亿。而建设1公里高速，耗资将近1 亿元。而按照银行贷款的一年期贷款利率6.56%来计算，一年的利息为656万元/公里。

（2）养护技术低。我国高速公路养护成本普遍较高，每年每公里综合养护费用在百万以上。较低的广东省，每年公路综合养护费用也在70万元左右。养护技术低，养护设备使用效率低，人员素质低。

（3）养护队伍臃肿。目前，在全国各地的高速公路养护管理中，由于“政、事、企”不分以及激励约束机制不强，导致各地养护机构重复设置，非生产人员膨胀，养护队伍臃肿，人浮于事现象比较严重，从而使得养护经费被挤占，养护队伍素质下降等问题产生。

3.养护资金被挪用现象严重。近几年来，我国每年有大约有超过20%的养路经费用于公路建设。这与各级政府及交通主管部门的认识有关。

4.其他原因，比如重大节日免收通行费。交通部科学研究院专家估算，如果全年重大节日高速公路全部免收通行费，那么高速公路全年收入减少将近200 亿元，收益率将降低2%。

三、如何解决我国高速公路养护资金短缺的现状

解决高速公路养护资金短缺现状的根本是改革高速公路养护体制，方法是开源节流。

首先，公路养护体制改革。

1.健全公路养护资金管理体制，出台专门法律规范。虽然我国已经基本形成了以《公路法》、《收费公路管理条例》等法规为龙头的公路体制，但是高速公路养护目前仍未制定全国统一的养护定额和高速公路养护技术规范，养护工程费支出缺乏严格的考量标准，随意性较大。相比较而言，我国内河航道反而已经出台了明确的养护办法，即《内河航道养护征收和使用办法》。该办法最突出的特色就是从数字上明确规定了内河航道养护的资金比例，从法律法规的角度上，规范了内河航道的养护行为，保证了内河航道养护资金的充足。

2.监管到位。在高速公路养护体制改革过程中，政府部门要明确自己的职责和定位，，它以自己的行政权威对高速公路经营公司、高速公路养护公司、高速公路养护中介机构的市场行为进行有效监督，同时制定有关政策及规则保障养护市场规范有序运转；政府及交通主管部门应该对养护市场准入、招投标、养护质量等方面加强监管，做到政府监管到位，保障高速公路养护市场健康有序发展。

3.管养分离，建养并重。目前，我国高速公路养护管理中，“管养一体”模式比较普遍。该体制“政、事、企”不分现象比较严重，高速公路养护工作长期缺乏竞争意识、市场意识以及效益意识。我们应该清楚的看到：管养分离，能够彰显养护管理部门职能，有利于精简机构，能够快速引进市场竞争机制，促使养护企业优化改革，保证养护资金能够高效率和高质量的使用。为此，应当选择适宜于市场化的养护工区、养护中心与管理机构相分离，通过合并、重组、分离等形式将其培育为具有市场竞争力的专门的养护企业。

4.财务管理体制创新。在现阶段，江苏省高速公路养护实行股份制，国有控股，但执行的仍然是“以路养路，统收统支”原则，以计划为主。一是在实际中，超计划执行开支的现象经常出现，计划存在一定的盲目性、主观性；二是养护成本的高低没有真正与职工利益直接挂钩，没有坚持以按劳分配为主体，效率优先，兼顾公平的分配原则，缺乏激励活力，导致效率不高。

另外，在高速公路养护的“开源节流”方面，我们应该从以下几个方面入手。

1.加强高速公路养护的成本控制，降低养护成本，控制养护支出。

（1）加强内控制度。在公路养护过程中，企业主要的财务控制手段是加强工程业务部门和材料供应部门的控制，但没有通过有效的统计票据传递程序将各部门组织起来，以财务部门为核心，形成一个完整的成本控制体系。财会部门不能参与到工程管理的全过程中，不能掌握各职能部门直至施工员的目标成本，特别是各包工队的目标成本，不能及时准确地掌握临时用工计划，各种材料的用量，各种机械的实际使用台班或完成的工程量，各养护单位月度已完工程量，财务部门在失去对项目负责人或段长及其他部门、各分包单位的控制职能后，单位极容易造成管理混乱和损失。

（2）精简养护队伍，提高养护队伍的技术含量。机械化操作有利于提高规模效益，降低成本。提高工作人员的素质，精简臃肿的养护队伍，有利于降低费用支出。

（3）明确高速公路养护资金的比例及规范使用，杜绝养护资金被占用现象。我国应当出台相关的法律法规，明确高速公路养护资金的比例和数量，保证公路养护有充足的资金来源，于此同时，规范资金来源和使用范围，保证公路养护资金能够使用到位，保证公路养护快速良性发展。

（4）严格控制建设成本，防范挤兑养护资金。高速公路建设成本，间接影响着养护资金的多少。为此我们应该在保证工程建设质量的前提下，控制建设成本，不超预算，保证养护资金的不被占用。

2.扩宽高速公路养护资金的来源。

（1）明确燃油税中用于高速公路养护的比例。2009年成品油消费税改革的当年，成品油消费税是2024.7亿元，2010 年成品油消费税是2403 亿元。根据中国税务年鉴公布的汽油和柴油的消费量估算，2011 年成品油消费税为2280.13亿元。2012年成品油消费税据推算也应该在2000 亿元以上，成品油消费税改革4 年，累计成品油消费税近9000亿元。但是在财政部2009 年之后每年预决算表以及中国税务年鉴，找不到关于成品油消费税（燃油税）的支出状况。所以国家应该明确燃油税中用于高速公路养护的比例，由固定部门进行监督，明确高速公路养护的来源。此外，通行费收入中应该划定比例，用于高速公路养护。除此之外，国家应该借鉴国外的经验，在其他与公路使用相关的税种中，确定一定比例用于高速公路养护。

（2）健全金融体系，充分利用民间资本。大量民间闲散资金不能充分参与到国家基础设施建设，造成了巨大的资源浪费。但是目前我国金融制度的不健全及金融体制的相对保守，使得民间闲散资金的持有者投入到基础设施建设的意愿受到遏制。这使得大量民间闲散资金进入到房地产等行业，反而造成了价格的飙升。所以，我们应该健全金融体系，充分利用民间资本，这不仅能够使得大量资金进入基础设施行业，从而保证高速公路养护资金的充足，而且还可以优化资金渠道，对社会闲散资金能够做到良好的导向作用，保证国家经济建设的稳定和快速发展。

（3）改善高速公路资产负债情况，提高养护资金比例和数量。目前，银行贷款成为我国高速公路建设的最重要的融资方式。据统计资料显示，我国高速公路建设中有将近一半的建设资金来源于银行贷款。收费公路的整体债务比例较高，2010年比例高达64%。高速公路经济效益的高低直接影响养护资金的多少。对此，我们应该以市场为导向，在合理的范围内，争取较高的收费标准和较长的收费年限，并通过合理的方法措施和优质的服务，合理化交通流量。与此同时，全方位，多角度筹集资本，优化资产负债率，降低财务风险，提高经济效益。

（4）活跃高速公路沿线副业的发展。高速公路经营单位或企业，应该引入市场机制，对高速公路沿线内部的医院、加油站、广告牌、零售店、汽车维修及宾馆等进行竞标，拓宽公路养护的资金来源。

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（作者单位：长安大学经济与管理学院）