政府采购审计中应关注的主要问题及解决路径

陈亭羽

一、政府采购及政府采购审计的概况

1.基本概念及定义

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度，是一种政府行为。政府采购审计是指审计机关依照法律规定，对政府采购当事人和政府采购管理机构所实施的政府采购行为及相关活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。审计主体是各级审计机关，审计对象是政府采购当事人及政府采购管理机构，审计内容为政府采购行为及相关活动。

2.政府采购及政府采购审计现状

我国的政府采购工作开始于1995 年，《政府采购法》于2002年6月颁布，2003年1月1日正式实施，标志着我国政府采购正式走上法定化、制度化、规范化道路。10 年间，政府采购规模由2002年1009亿元增长了10 倍。我国自从政府采购活动开始，审计监督检查就参与其中，目前在预算执行审计、各专项资金审计、基础建设投资审计等方面广泛存在。

二、审计发现政府采购中存在的主要问题

1.预算编制缺少严肃性、计划性，流于形式

一是无预算或超预算采购，即年初部门预算单位没有编制政府采购，年中也未实施追加，但在具体操作中实施了政府采购。审计发现，财政部门未严格按照采购法的规定，对政府采购计划申请按预算批复执行，失去了预算的监督和计划约束作用。只要单位有采购需求，资金也充裕，即使没有列入预算的采购，政府采购部门一般也会批准。这样一方面容易造成重复购买及投资浪费，另一方面也不能使政府采购主管部门及时掌握采购单位资产动态并对采购供应商的商品质量和服务进行评估，失去了政府采购节约政府资金、提高资源效益的本义和初衷。二是随意变更政府采购预算项目，部分单位虽然编制了年初预算，但在具体执行时却自行变更采购项目和内容，随意扩大标的数额或增加预算金额，按照政府采购规范，政府采购计划一经下达，原则上不作调整。计划执行过程中，确需追加采购计划的，应当按照政府采购计划编制程序重新申报。如发生采购项目变更、终止或减少采购计划的，采购人应当向财政部门作出书面说明，但在现实操作中，为加快采购进度和减少审批程序，部分项目的变更并未按相关程序进行说明和报批，但在政府采购监督部门也能绿灯通过。

2.采购方式随意性大，审核把关不严

一是规避公开招投标行为。政府采购法规定虽然规定了包括公开招标、竞争性谈判、单一来源及询价等众多采购方式，但明确规定应以公开招标为政府采购的主要方式。通过近几年的审计实践我们发现，公开招标方式已经被越来越多的应用在政府采购中，但也还存在工程项目化整为零，及利用其它方式规避公开招标的行为。比如将应当进行公开招投标的政府采购货物或服务、工程等不进行公开招投标，而采取领导单独签批，设定较高门槛等方式，采用单一来源、竞争性谈判等采购方式规避公开招标。在具体操作中，政府采购监督部门也会遵循特事特办的原则，只要有主管部门领导的签字批准，即使有些条件达不到单一来源与竞争性谈判的采购方式，往往也能审批通过。二是实行公开招投标的项目也还存在走程序、走形式的问题。如招标文件“量身订做”，中标企业早已定下，却为了从形式上满足招投标法及政府采购法的规定，组织不少于三家招标单位参加投标，使其他参与竞标的企业实际成了名符其实的陪练队员。三是应当实行政府采购的项目而未实行政府采购。政府采购法第六十四条仅明确采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购，第六十五条仅规定政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关材料。显然以上两条法律条款都未对应当实行政府采购而未实行政府采购的项目和单位做出具体的处理处罚规定，这就使政府采购监督管理部门在具体监督检查中法律依据参照性不强，遭遇执法困难，无法有力地开展监督和检查工作。部分单位财经法律法规意识不强，认为政府采购流程多，程序繁琐，或害怕失去单位在采购中的主动权，不能让其意向的供应商中标，故采用多种方式规避政府采购，自行购买已达政府采购限额标准的货物或工程、服务。这种违法行为若不进行处理处罚，将损害政府采购法的权威，使其名存实亡，其执行和推动必将如同一纸空文。

3.缺乏持续跟踪问效，后期监管有待加强

政府采购是一个持续、长期的监督过程，由于我国的政府采购起步晚，监督管理机构人员少，对于政府采购的后续跟踪问效和后期监管尚未建立长效机制。当前的政府采购法程序中对采购计划、执行、验收阶段等都有明确、详细的规定，但在采购行为的后期监督方面还存在空白，如售后服务情况、供货质量反馈、售后损失理赔情况等。这就造成了大部分的供应商只注重售前推销，而不注重售后服务，而采购单位则在货物或工程验收后，遭遇质量问题维修难、维权难等问题。

4.集中采购代理机构的管理混乱，考核监督机制不健全

不同的采购代理单位因其内部管理制度和代理人员素质的不同，服务质量参差不齐，在编制招标文件时，有的采购代理服务只是为招标人提交资料、“跑跑腿”等，不同项目的招标文件编制的内容雷同，对招标文件的技术方案等难以提出恰如其分的建议，有的甚至是全部靠采购单位一遍遍修改才完成，从业人员业务水平有待提高；在采购效率上，部分代理单位效率低下、工作拖沓；在档案整理上，出现档案编号不一、内容不一的现象，甚至有的招标项目档案中未留存中标通知书、采购合同等必备文件，为备查工作带来困难。种种问题的存在，在政府机关内和社会上对政府采购活动造成很不好的影响，直接影响采购单位对政府采购的积极性，供应商投标的公正性，严重的甚至影响了政府采购活动的合法性。

三、解决路径

1.加强预算编制严肃性、科学性，把好政府采购准入关

政府采购预算是政府采购工作的基础，是政府采购计划的重要依据，是实现采购效益最大化的根本保证。政府采购应遵循先有预算，后有支出的原则，严格执行预算，严禁超预算或无预算安排政府采购。一是采购人在上报预算时要做到应编尽编，对无预算或超预算采购的项目，一般不得批准；属特殊情况必须追加采购的，要报政府采购委员会批准。建立预算执行全过程动态监控机制，完善预算执行管理程序，健全预算绩效管理体系，增强预算执行的严肃性。对那些私自采购的项目和部门，一经发现，要按照《招投标法》、《政府采购法》等相关法律的规定严肃进行处理处罚，并追究有关人员责任。二是财政部门要强化采购需求管理，逐步对多数通用产品建立统一的功能需求配置标准和预算定额控制标准，为细化采购预算提供准确依据和参考；要对采购需求的合理性、必要性和预算总额严格审核，从源头上强化预算约束，有效控制采购的随意性，防止超标采购、奢华采购。三是要对采购金额大、项目专业性强、技术参数复杂的项目委托采购代理机构实行采购前专家审查，防止个别采购人通过不合理采购需求抬高政府采购预算。

2.完善体制机制，把好政府采购审核关

一是逐步完善政府采购管理法规体系。针对具体实践中需要改进和明确的条款、规定，主管部门应出台更为细致、具体的条例和操作办法。明确各法律主体的相应的责任和义务，明确违法行为的处理处罚范围、标准，尤其对应实行政府采购而未实行的单位和责任人要进行追究。要建立和完善多层次、系统性的政府采购法律体系。二是完善采购机构内部监督机制。合理设置内部机构，制定切实可行的岗位责任制，强化内部稽核，做到相互牵制、相互监督，铲除滋生腐败的土壤。要严格按照《政府采购法》和《招投标法》等规定，对招投标工作进行严格把关，凡达到招标要求的采购项目要公开实施招标，不得以任何理由实行其他方式采购；凡达不到招投标和竞争性谈判规范要求的采购项目，必须立即取消，严禁肢解项目规模规避招投标、高价中标和其他不合规采购行为。以确保政府采购和招投标工作公平、公正、合法、透明，提高财政资金使用效益。三是完善结果公示制度，接受社会监督。阳光是最好的防腐剂，公开是最有力的监督武器，必须将采购机构、采购人员、采购项目、招标结果向社会公布,接受所有供应商和社会的监督,杜绝不良行为的产生。

3.健全后续管理及跟踪机制，把好政府采购效益关。

一是加强政府采购履约管理，建立科学合理的采购结果评价依据和指标体系。建立有效的回访制度，及时了解协议履行情况，听取供应商和采购人的建议和意见，对售后服务情况、供货质量情况、售后损失理赔情况进行跟踪问效，提高政府采购效能。二是推进电子化采购，不断提高采购效率。从标准产品入手,公开招标确定供应商和协议价目录,并上网公示协议商品和价格,查询展示样品,网上定购,网上通知协议供应商送货上门,缩短采购周期,提高采购效益。三是重视政府采购需求与资产管理有效衔接，加强对采购人资产核查和采购需求的审查，及时掌握采购单位资产动态并对采购供应商的商品质量和服务进行评估，要充分运用资产管理数据库信息，防止重复采购、盲目采购等浪费行为发生。

4.规范招标代理机构及其行为，把好政府采购考核关

《政府采购法》明确规定，各级政府采购监管部门应对政府集中采购的采购价格、资金节约效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，公布考核结果。要完善集中采购机构考核机制，加强集中采购活动监管。会同有关部门继续开展对政府采购社会代理机构的专项检查。依法做好供应商投诉举报处理工作。探索建立供应商、代理机构和评审专家违法违规“黑名单”制度。加大政府采购预算、采购过程、采购结果及采购合同等信息公开力度，强化审计及社会监督。

（作者单位：常德市审计局）