浅谈BOT融资模式在市政建设项目中的应用

曹莉莉

摘要：BOT 融资模式近年来在我国城市市政基础设施领域得到了广泛运用。本文阐述了BOT融资的具体两种模式，分析了BOT融资模式运用于市政建设的必要性，并对市政建设项目中运用BOT 融资的各个流程进行了仔细描述，最后，详细阐述了BOT融资模式的主要风险点并提出了风险管理措施。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：BOT融资；市政基础设施；风险管理

BOT融资模式是一种国际通行的融资方式，即建设- 经营- 转让（build – operate - transfer），是指政府通过契约协议授予私营企业，包括外资企业，以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

这种融资模式多用于具有经营性的基础设施项目，近年来在我国城市市政基础设施领域，例如污水处理、垃圾处理、桥梁、隧道等领域，得到了广泛应用。

一、BOT的具体模式

（一）投资、建造、运营全程参与的模式

投资者或组建联合体的单位具有建筑资质，项目公司直接实施项目建设，建设期间按照会计建筑合同原则处理，确认相应的收入及成本。这种模式下，投资方直接参与建筑施工，投资、建造、运营全程参与，业务流程可见图1。

（二）Build环节发包、参与投资和运营阶段的模式

这种BOT模式下，投资者没有建筑资质，项目公司通过招投标流程的中标单位实施建设。项目公司通过支付第三方建筑施工单位的施工费用，确认相应的无形资产或长期应收款，待运营期内进行摊销，具体业务流程见图2。

二、BOT融资模式在市政项目中的应用

（一）运用BOT的必要性

市政基础设施项目具有公益性、投资规模大、投资回收期长、技术强、产品价格需求弹性小等特点。近年来，随着我国城镇化的推进，市政基础设施发展很快，但仍跟不上社会经济发展的需要，主要是受限于资金投入。用于基础部门的中央财政支出仅占总支出的6%左右，同时地方融资非常有限，运用BOT 等融资模式可以极大缓解地方政府在基础设施建设投入上的资金压力。BOT融资模式不同于以往一般的融资模式，投资者可以参与到项目投资、建设和运营的全部环节当中，且项目公司未来是投资者的子公司，有利于投资者向项目转移技术与管理资源。同时，政府不再是基础设施投资建设运营的主要风险承担者，有利于政府转变职能，更关注于监督管理。

（二）BOT应用于市政项目的流程

1.项目立项。BOT项目应当按照国家基本建设程序进行项目立项。涉及到引入外资的BOT 项目目前需要通过国家发改委的审批，而内资BOT 项目由地方政府批复即可。BOT项目必须考量项目是否具有合理的投资收益，项目投资收益由施工收益与运营收益构成。政府需对拟建设项目进行可行性研究，特别是财务可行性研究。对于预期不能盈利的项目，则不能进行BOT项目立项，除非是政府能给予财政补贴给该项目。

2.招标准备。政府通过项目可行性研究之后，相关部门应当成立招标委员会或者招标办公室；招标委员会对BOT 项目的相关技术问题进行研究，必要时可以向外界聘请律师、融投资咨询机构、设计机构等中介机构协助，确定合理的项目各项技术要求。

然后，招标委员会需要明确招标资格预审标准，制作资格预审文件。另外，项目的概况，应明确，比如在招标文件中落实BOT项目涉及的土地、相应的规划、外部市政配套等等项目基本条件。

3.资格预审。根据对投资者的资格要求，招标委员会应制定资格预审标准，通过在公开媒体上发布公告等形式公开邀请有投资兴趣的公司参加资格预审，一定要体现公开性与透明度。参加资格预审的公司根据招标公告要求按时提交资格申请文件，文件当中应当包括其财务实力、技术资质、工程经验、信用记录等方面的资料。

在收到资格申请文件以后，招标委员会组织资格预审专家组，专家组的构成不应仅包括政府相关部门人员，应当配备超过半数的独立第三方人员，确保公正性，利益关联方必须回避。专家组负责对资格申请文件进行比较分析，从中筛选出合适数量的最终投标的备选名单。在上述工作基本就绪之后，招标委员会发出资格预审结果通知，向通过资格预审的投标人发出投标邀请书。

4.招标。通过资格预审的投标者决策是否参加BOT项目投标，并准备相应的投标文件。投标者应当制作详细的投标书，投标书中应当包括并不仅限于以下内容：建设进度安排及目标竣工日期；基础设施的类型及所提供的产品或服务的性能或水平；未来产品的价格或服务费用；投资回报预测和所建议的融资结构与来源；项目风险预测及风险管理措施；等等。

5.开标与评标。招标委员会组建评标委员会，在确定的时间组织开标，按照招标文件中规定的评标细则，综合考虑投标人的技术、财务实力，以及其投标报价水平等因素，并赋予各个因素以合理的权重，绝不能将投标报价给以最大的权重来确定中标人。必须综合考量，从中择优选择。评标过程中应，避免出现个别投标人利用恶意降低投标报价以谋取中标的情况。

6.协议谈判。决标后，中标者与政府进行协议谈判。由于BOT项目实质为特许经营项目，情况比较复杂，谈判应明确建设、运营、移交的各项细节。通过澄清谈判，进一步明确招标文件条款，以达成授予特许经营权的标准。

7.签署协议。草签BOT特许权协议以后，中标人报批《可行性研究报告》，并及时组建项目公司。中标人应以项目公司名义与金融机构、建筑承包商、运营维护承包商和保险机构等签订相关合同，最后，政府有关部门与项目公司正式签署项目协议。

8.项目实施阶段。进入BOT项目实施阶段之后，项目公司按照协议规定，聘请设计单位进行工程设计，聘请建筑承包商或者由自己（投资者具有建筑资质）进行工程施工。工程竣工后进行商业运营，在特许期届满时将项目设施移交给政府或其指定机构。

在BOT实施阶段的任何时间，政府应当积极履行协议规定的监督和检查的权利，确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。

三、BOT模式的主要风险与防范

目前我国城市交通基础设施建设BOT 项目一般具有投资规模大、建设周期长、技术难度高、协调关系复杂以及公共性等特点。这决定了BOT 项目自招标投标建设转让等一系列过程中都具有一定的风险。对于投资者而言，其中项目回购期资金能否顺利收回是最大的风险。

BOT项目回购款的资金来源主要为财政性资金。财政性资金包括：税收收入、转移支付收入（上级政府的补贴）、土地出让金、其他罚没收入或专项基金等。

在BOT项目中，一般用合同或协议的方式来明确各参与主体的权利与义务, 同时划分各自承担的风险范围。一般在BOT 项目上都会明确将项目列入重大财政性投资与采购的政策程序，项目为政府采购对象，按国家财务部《政府采购品目录与分类表》实施，从源头上防止政府新的拖欠。政府也可以承诺建立专项回购担保金，定向筹集回购资金专项用于项目回购。

对于政府而言，BOT 项目的主要风险是项目建设、运营、移交风险，主要集中于投资者以及项目公司，包括基础设施建设完工风险、运营期间的技术风险、能源和原材料供应风险、经营管理风险、移交风险等。要规避上述风险，在项目招标阶段，政府必须真正履行职责，做好投标人的调查工作，选择资金实力雄厚、信誉良好、同类工程实施经验丰富的投标者，这一过程中，尤其要加强反腐工作，防止权力寻租，严禁出现“一言堂”；其次，在BOT项目实施过程，政府不能放手不管，应制定合理的监管制度，既不干扰企业的正常经营活动又要防止监管真空，政府在其中应摆正位置，明确自身合作与监管角色。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献：

[1]赵景春.BOT融资模式在市政公用基础设施建设中的应用研究.中国高新技术企业，2011.01.

[2]张娜.BOT项目融资中的风险及控制措施研究.中外企业家，2012.09.

[3]冯锋,张瑞青.公用事业项目融资及其路径选择.软科学，2005.06.

[4]贺国武.市政企业融资模式创新探讨.经济研究导刊，2014.05.

（作者单位：南昌市政公用投资控股（集团）有限公司）