治理产能过剩的税收政策

陈辉方泽秀

摘要：我国现阶段的产能过剩危机要求政府采取更加有效的治理措施，其中就包括税收政策。通过改革当前税收模式、分税制体制；调整增值税、企业所得税、资源税等工业企业主要税种，影响企业生产、投资决策以及地方政府相关决策，形成治理产能过剩的长效机制。

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关键词 ：产能过剩；税收政策；税收模式；分税制；资源税

一、我国产能过剩的现状描述及文献综述

（一）我国产能过剩的发展现状

产能过剩在微观层面上表现为企业产品滞销、企业开工不足；在行业层面上表现为实际产出在一定程度上低于该行业的生产能力；在宏观层面上表现为社会生产能力超过市场需求总量、资源未得到充分利用。2006年《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》明确指出，我国钢铁等六大重工业行业产能存在明显产能过剩。相关的财政、税收、信贷、土地政策陆续出台旨在抑制新增投资和淘汰落后产能，取得了一定成效，但仍未根本扭转多数行业产能过剩的危机。

（二）产能过剩成因

产能过剩不仅表现为市场有效需求不足，更是市场盲目投资、供给过剩的结果。在中国，企业的非理性选择、地方政府政绩竞争导致了过度投资，进而导致产能过剩。同时，由于相关行业退出壁垒，过剩产能难以快速退出市场；在某些行业，存在大量地方政府主导下的盲目投资、重复建设，产生更加严重的产能过剩。

二、企业税收与产能

税收政策影响企业生产和投资，进而影响企业产生能力。工业企业需要缴纳主要税收有：增值税、消费税、关税、资源税类、企业所得税。其中，增值税、消费税、关税，属于流转税，厂商通过提高价格转嫁税负，抑制市场需求。企业所得税的征收对象是企业生产经营成果，不影响企业追求利润最大化的生产决策。资源税影响了企业生产资料的成本，适度提高可以减少企业当前产量并刺激其改进生产技术，节约自然资源的使用，提高生产效率。

另一方面，税收优惠政策更直接影响企业经营利润，对企业生产与投资选择产生更为重大的影响。政府对某一投资领域的税收优惠承诺，可刺激企业大量投资该领域，短期内供给可满足市场需求，但生产退出政策无法及时建立等原因，长期中将引发产能过剩。反之，加重对产能过剩行业的税收，对落后产能退出市场给予税收减免，将有效抑制相关行业新增投资，加快过剩产能退出市场。

三、政府税收与产能过剩我国现阶段存在严重且持续的产能过剩，除了市场的不完全信息与企业的决策失误外，在现有税收制度下，地方政府为取得更多财政收入反而进一步扭曲了市场配置，形成政府主导下的产能过剩，需要通过税制改革来扭转这一局面。

（一）税收模式

现阶段我国实行的以流转税（增值税）为主的税收模式，这种税收模式征管较为集中、简单，可以为政府提供充足稳定的财政收入。但这种税收模式也可能导致地方政府为获取更多财政收入而放松对部分行业产能的宏观调控，直接投资或间接鼓励管辖区域内企业投资扩大生产，从国家层面来看，将成为引发产能过剩的隐患。

此外，较高的增值税提高了产品最终销售价格，不利于市场需求的增长与下游行业的生产销售。

但在所得税为主的税收模式中，财政收入主要依靠对企业经营利润征收企业所得税。该税收模式可能出现政府怠于治理垄断，不利于市场实现充分竞争；同时，由于所得税的征管成本较大，且税收收入依赖整体经济环境影响，不利于保障政府稳定的税收收入，而不被大多发展中国家政府采用。

（二）分税制改革

分税制改革以来，中央政府税收收入分配中占了大头，而地方政府财政收入减少但却需要大量财政支出用于地方社会保障、城市建设，财权与事权的不对等造成地方政府财政竞争，利用各种经济建设项目获取中央财政拨款；而中央各部委却能调动大量财政资金投资于所认定的“重点”建设项目，造成部分行业投资过剩。另一方面，现行以流转税为主的税收模式下，地方政府为取得更多财政收入进行政绩竞争，格外重视增值税这一最大收入来源。地方政府保护辖区内企业的生产销售，而非主动治理产能过剩，这既是政绩的需要，也为了保证财政收入。为最求短期GDP增长，地方政府甚至直接或间接鼓励相关企业投资于某一当前有利可图的行业，导致投资的“潮涌现象”，带来产能过剩的隐患。

（三）资源税

资源税对在我国境内开采应税矿产品征收的税收，地方政府对矿产定价有较强的控制力，通过资源税的征收，使资源价格更能反映自然资源的真实社会成本，增加企业生产成本，限制过度生产。但就整体而言，我国资源税征收范围较小，税负较低，资源税收收入占整体税收比较较低，对限制生产，治理产能过剩的作用较小。

（四）税收优惠

在税收优惠政策的具体认定、实施方面，地方政府有较大的主动权，若行业产能信息不能及时传递，地方政府继续通过税收优惠吸引投资发展当地经济而忽视对行业长期的才能规划，将带来部分行业产能过剩的可能。

四、政策建议

（一）平衡地方政府财政深化分税制改革，建立事权与财权相平衡的财政体系，同时改变以GDP增长为核心的政绩考核体系强调民生建设，改变政府政策的行为动机，加强地方政府治理产能过剩的主动性。

（二）改革税收模式

转变税收模式，逐步降低增值税税率，减低流转税占整体税收收入比重，转向以所得税为主的税收模式，增加资源税收比重，即有利于降低企业税负；物价稳定与刺激消费；减少政府为追求财政收入增加而导致市场的扭曲，提高资源配置效率。

（三）加强税收立法，限制优惠政策滥用

我国现有政治体制中，税收立法权收归中央，但税收政策需要地方政府执行，也只能依靠地方政府执行。因此，只有增强税收立法，明确各税收征收范围及税收优惠政策，才能使国家层面上治理产能过剩的宏观调控政策得到落实。

课题项目：

本文为2014年福建省教育厅B类课题“治理产能过剩的宏观经济政策研究”的阶段性成果，项目编号为：JBS14408。

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参考文献：

[1]李江涛. 产能过剩———问题、理论及治理机制[M]. 北京:中国财政经济出版社, 2006.

[2]韩国高, 高铁梅, 王立国, et al. 中国制造业产能过剩的测度、波动及成因研究[J]. 经济研究，2011(12): 18-31.

[3]林毅夫, 巫和懋, 邢亦青.“潮涌现象”与产能过剩的形成机制[J]. 经济研究，2010(10): 4-19.

（作者单位：福建师范大学协和学院、福建师范大学经济学院）