省管县体制改革中地方审计机关职能调整和加强之我见

江志杰

摘要：近年来，我国进行省管县体制改革,其核心问题是人事权和财政权。审计机关要顺应时代，深化改革，走在时代前列，特别是地方审计机关，应着力于审计体制变革、审计组织方式调整、审计关注重点调整、审计系统内部联系调整，加强审计职能，更好地发挥审计的“免疫功能”，当好重大政策落实的“督查员”、当好人民利益的“守护神”。

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关键词 ：省管县；地方；审计职能；调整；加强

一、审计职能与省管县体制改革概述

（一）审计职能概述

审计职能是指审计能够完成任务、发挥作用的内在功能。研究审计职能的目的, 是为了更准确地把握审计这一客观事物, 以便于确定审计任务, 有效地发挥审计作用，更好指导审计实践。我国对审计职能的观点,主要有单一职能论和多职能论。前者认为，无论是国家审计、社会审计，还是内部审计，它们都只有经济监督职能；后者则认为，审计除经济监督职能外，还具有评价、鉴证职能。经济监督是基础，经济评价和经济鉴证是经济监督的演进和发展。

（二）省管县体制改革概述

“省管县”体制，是指省、市、县行政管理关系由目前的省管市、市管县的体制通过改革转变为省直接管理市、县的体制，省对县的管理跨越了“中间环节”———市，由省替代市直接管理县，其改革内容主要包括人事、财政、项目审批等原来由市管理的诸多方面。

省管县行政体制改革的核心问题是人事权和财政权，而财政权改革又是重点和核心。我国的行政体制在上个世纪曾一度是省管县，后来伴随着改革，管理体制逐渐从省管县转化为市管县。

市管县的体制对我国的改革开放、经济体制改革以及财政收入的稳定增长都曾起到了积极的作用。但随着改革的日渐深化，其弊端也越来越显露，主要表现在县级财政收支在整个政府的财政收支中所占比重过低、财政资金使用效益较差、预决算编制复杂以及县域间差距日益拉大等方面。为解决上述种种有碍经济发展的矛盾，探索发展新路，国家相关部门、专家经过反复调研和探讨，出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，主要从政府间收支划分、转移支付、预决算等方面加强省财政与市、县财政的直接联系。

从目前形势看来，经过几年探索，我国试点“省管县”改革正在稳步推进中。我们可以预见，一旦“省管县”财政体制改革顺利完成，“省管县”行政体制改革也就很快具备了顺利推进的坚实基础。

二、省管县体制改革给审计监督带来的影响

按照现行审计法，审计机关需根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。所以，省直管县体制改革中，由于市财政与县财政的关系从原来的领导与服从的关系转变为同级对等关系，审计监督体系也必然受到影响，随财政管理体系发生相应变化。地方审计机关要顺应时代，迅速调整和加强职能，不可停滞不前。

三、省管县体制改革中地方审计机关职能的调整和加强工作探讨

1.审计体制变革探讨。一是试行垂直管理。可先试行省级以下地方审计机关垂直管理。二是试行机构级别提升。由于牵扯到很多利益纠葛，审计体制改革可能需要相当长的一段时间，道路可能比较曲折，可以先考虑取消县级审计机构，由省级审计机关在县级设立派出机构，这样对提高县级审计机构的独立性大有裨益。

2.审计组织方式的调整探讨。合理调配审计力量，抽调下级审计机关审计人员加入上级审计机关审计组开展审计，实行“上审下”与“交叉审”相结合的审计组织方式。我国现运行审计机关隶属于同级政府，作为国家行政机构的组成部分对政府及所属各部门、单位实施审计监督。加大“上审下”与“交叉审”相结合的工作力度，采取派人参加、巡回调查、重点抽查、交叉复核等方式，及时了解和解决现场审计中出现的问题，督促各审计组严格按照审计方案实施审计，确保项目审深、审透。彻底抛开了所谓的关系网、社会圈，审计的范围将更广，规模将更大，内容将更多，监督力度将更大。

3.审计关注重点的调整探讨。创新预算执行审计理念，主动适应财政体制改革的要求，审计内容要进一步深化，重点关注财政管理能力和上下级财政之间的结算情况，实行省与市、县联动。

提升经济责任审计层次和水平，综合分析领导干部按照法定职责和程序行使经济决策权、经济管理权、经济政策执行权和遵守廉政规定的情况，重点关注领导干部任期内重点建设项目、重大经济事项决策的合法性、科学性和效益性情况。深入开展专项资金、行业审计，全省统一组织、统一行动，资金运用到哪里，审计就追踪到哪里，确保审深审透，从体制、机制和制度的层面上提出具有建设性的合理化建议和意见。

4.审计系统内部联系的调整探讨。在审计业务管理上，应加大统一调配力度。随着财政省直管县体制的运行，省审计机关应积极应对财政省直管县，组织调配县审计机关开展本行政区域内的省级审计项目。基层审计机关也应整合人力资源，积极投入，切实提高质量。省级审计机关发给市级审计机关的文件，有必要发给县级审计机关，召集市级审计机关参加的有关会议，有必要一并安排县级审计机关参加，这样才能有效应对财政省直管县体制，充分发挥审计机关的职能作用。在审计经费保障上，应加大对基层审计机关的补助力度。财政省直管县，虽然减少了中间环节，但县一级审计机关缺少了市一级财政的经费支持，而基层审计机关目前经费本来就缺乏，省审计机关应把基层审计机关的经费保障作为一个整体来考虑，争取省财政支持，更多地给予基层审计机关经费补助，确保工作的实际需要。在审计事业发展上，应加大对基层审计机关的培训力度。财政省直管县体制推行后，应加大对基层审计机关的培训力度，提升培训层次，多由省级审计机关牵头，市、县级审计机关紧密配合，加强财政审计、投资审计、经济责任审计和计算机辅助审计等核心内容的学习培训，全面提高队伍综合素质，以迅速适应瞬息万变的新形势，开创审计事业发展新局面。

时代在变，经济形势在变，作为国家的“经济卫士”，审计机关特别是地方审计机关要适应时代发展的需要，符合社会主义核心价值观的要求，谨记党中央、国务院对我们审计人嘱以的重托，当好重大政策落实的“督查员”、当好人民利益的“守护神”，起到审计反腐“尖兵”作用，为经济的科学发展及实现自身的良性发展进行改革和完善，积极调整和加强审计机关职能，更好地发挥审计的“免疫功能”。

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参考文献：

[1]李金霞，何军.关于省管县财政体制的五点思考[J].经济与管理，2009.

[2]张占斌.加强省直管县改革的顶层设计和规划[J].行政管理改革，2011.

（作者单位：常德市审计局）