漫漫立法，财政先行

读者：2014年9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称76号文），称将在全国范围开展政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership，PPP)模式项目示范。其对建筑行业有什么积极影响？

律师．对于使用者付费的PPP项目而言，76号文是利好。一是76号文对于拟开展示范工作的PPP项目列出了正面清单，利于引导各方更好地参与PPP项目。76号文表明，财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范，并进一步将示范项目重点锁定在城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等领域内的收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。政府、投资人以及金融机构对前述类型的PPP项目及其所在的领域应当给予密切关注并根据自身情况适时介入。

二是76号文让符合条件的PPP项目有了更有力的财政支持。76号文指出，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持，确保社会资本的合理收益。这意味着，符合条件的PPP项目可以同时获得中央和地方两级财政的支持。而原先的PPP项目资金缺口多数依赖于地方政府财政补贴，很多地方民生工程因为财力不佳无力贴补致使最终无缘PPP模式。

三是76号文还让跨年度实施的PPP项目的财政支持有了制度上的保障。76号文指出，将从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，以保障PPP项目的实施。在过去的实践中，单一年度的预算收支管理制度一直是财政支付（包括财政补贴）的PPP项目实施的制度障碍，PPP项目的实施周期长达20—30年，一年 编的预算不仅影响了PPP项目的管理效率，而且也让PPP特许权合同中的政府支付及补贴条款效力处于不确定状态，对于PPP模式的推广明显是不利因素。建立跨年度预算平衡机制，实行中长期财政规划管理，对于PPP模式的推广而言至关重要。

76号文中提及的系列举措对于PPP模式的推广实施不可或缺。76号文表明，财政部将在拟选择的示范项目实践的基础上不断完善PPP项目文本，总结、提炼、完善制度体系，同时将推动设立专门机构，履行PPP政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。这意味着，各省财政部门可能很快会内设相应机构，力推PPP项目。在漫长的PPP立法过程中，这些具体工作的同时推进对于PPP项目的规范和PPP模式的推广而言不可或缺，示范项目的经验积累也可更好地促进PPP立法工作的开展。

在PPP立法千呼万唤难出台的背景下．76号文一定程度上让民间资本看到了中央对于PPP模式推广的决心和力度。76号文对于PPP项目的风险分配、项目的评估论证、合作伙伴的选择、财政支持、项目的绩效评价立法要点均做了明确规定。在PPP项目相关的政策保障方面，财政部向前迈出了一步。

读者：76号文是否也有局限？

76号文性质上属于部委规章，效力等级较低。76号文的发文主体是财政部，属于国务院部门立法，效力等级上不及法律、行政法规，司法实践中部委规章仅能作为参照，不能作为办案依据。

从具体内容上看，76号文对于关系PPP项目实施的诸多重要事项均未明确涉及。特别是对于投资回报方式、政府承诺、有限追索、终止补偿等重大事项，因此，不能直接用以合理分配PPP项目政企双方的权利义务。

此外，对于PPP项目立项审批、部门协调等各个流程和具体做法，76号文也未作规定。过去的实践表明，PPP项目的法制现状、政府信用、能力建设、多头监管、监管无序也是当前推广实施PPP的现实障碍。从这个意义上讲，即使有了76号文，PPP项目的实施仍然欠缺程序上的可操作性。

76号文还涉及与其他现有法律的衔接及冲突处理问题。以《政府采购法》的适用为例，76号文将PPP定性为政府采购，而根据《政府采购法》的规定，只有使用财政性资金采购符合规定的货物、工程和服务的行为，才属该法调整的范畴。PPP项目有用户支付的PPP与政府支付的PPP之分，严格来讲，只有后者才能适用《政府采购法》。鉴于此，要将PPP统一定性为政府采购，需对《政府采购法》加以修订或者通过PPP立法加以明确规定。

（周兰萍）

本栏目主持人：靳明伟