德国金融消费者保护制度评述及启示

陈 峰

（中国人民大学财政金融学院，北京 100872）

摘 要：德国是欧盟的重要成员国，其以银行业为金融系统核心的发展模式与我国的现状非常相似。同时，德国也是大陆法系国家，法律的制定和实施也与我国相似，因此，研究德国的金融消费者保护制度更具有借鉴意义。本文通过对德国的监管模式和金融消费者保护制度进行介绍，梳理出其制度特点并结合我国实际提出了发展建议。

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关键词 ：金融消费者；金融监管；德国

中图分类号：D912.28 文献标志码：A 文章编号：1000-8772-（2015）02-0033-02

一、德国金融监管模式介绍

德国2002年通过《联邦金融服务监管局法案》确立了以联邦金融服务监管局（Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, BaFin）为核心的一元监管模式。BaFin负责监管银行、金融服务商、保险公司和证券交易。其目标是确保金融机构运转正常、金融系统稳定和金融市场完整。BaFin下设三个部门负责银行监管、保险监管和证券监管并另设三个跨区部门负责重叠区域的监管。

其中一个跨区部门（Verbraucher- und Anlegerschutz）负责消费和投资保护以及法律事务。该部门负责消费者和投资者保护的相关问题，同时也接受关于银行、金融服务提供商和保险公司的咨询和投诉。

投诉是BaFin监管活动的重要信息来源，只有通过投诉，BaFin才能知道是否有公司正在或试图通过监管规则的漏洞来侵害他们的客户。但由于BaFin是不是仲裁机构，它既不能进行有法律效力的仲裁，也不能提供法律建议。BaFin每年要处理约13000件有关保险公司、6000件关于银行和金融服务机构的投诉。

该部还负责监督现有的保护计划。例如存款保障和补偿计划。每间私人信贷机构或投资公司必须属于法定存款保障计划，以保护这些机构的存款人。此外，还有由各个银行业协会运营的自愿存款保障计划。该部门还负责监督两家随时准备拯救破产的寿险和健康险的公司：Protektor和Medicator1。

二、德国金融消费者保护现状

德国金融消费者保护分为多个层次多个角度，既有以BaFin为核心的官方保护又有依靠行业协会等自律组织的民间保护。保护的角度主要集中在信息披露、解决争议和损失补偿等方面。

1.消费者顾问委员会

消费者顾问委员会（Verbraucherbeirat）依据《联邦金融服务监管局法案》第8a部分设立，并依据《强化德国金融监管法案》而隶属于联邦金融监管局。消费者顾问委员会负责向监管局对于消费者保护工作提出建议。为此，委员会需要识别和分析消费趋势并将其发现报告给监管局的执行委员会。与消费者保护相关的监管条例和管理规定，委员会都有权提出原则性的意见。委员会同样可以在未来与消费者相关的立法中向监管局提出建议。委员会的12名成员由联邦财政部任命，代表学术界、消费者和投资者保护组织、非诉讼调解组织、工会甚至包括联邦食品、农业和消费者保护部2。

2.存款保险计划和投资者补偿

BaFin负责监管法定的补偿计划和银行证券交易部门的银行担保计划，同时也监管寿险和健康险的法定担保计划。2013年，BaFin修订了《存款保险和投资补偿法案》的第4章将德国共同持有协会账户视为共同账户以此加入法定存款保障计划。由于加入该计划，德国共同持有协会的成员将享受到对每个人的存款最高100,000欧元的法定补偿。此举极大的提高了该基金的保障。在该法案修改之前，德国共同持有协会的存款被视为一个个人账户，也因此只能给予最高100,000欧元的补偿。

3.投资产品的信息披露

德国执行欧盟理事会和欧盟议会关于投资产品关键信息披露规则的决议，《打包零售投资产品规则》于2013年5月到11月于欧盟各国分别生效。该规则的目的是确保产品供应商能够提供简短的关键信息文件，该文件能够清晰的反应与该产品有关的风险，从而让投资者可以对产品进行比较。

4.消费者投诉和争议解决途径

在德国进行消费者投诉有很多途径。首先有由BaFin设立的基于投资法的仲裁委员会，该仲裁委员会会接受在投资法管辖范围内的投诉。其次民间有许多申诉专员办公室和纠纷调解组织。BaFin的仲裁委员会在其网站上发布了大量的相关信息。消费者可以利用这些信息去找到对应不同金融领域的纠纷调解组织。另外，消费者也可以通过搜索功能查找特定的公司对应的纠纷调解组织。无论是BaFin的仲裁委员会还是民间调解组织其仲裁结果都不具有法律约束力，也不能进行如经济处罚等惩罚措施。但BaFin可以通过消费者的投诉获得如内幕交易等违规线索，并采取调查措施。

德国的金融消费者保护理念以保证金融机构的偿付能力为核心。即监管者认为，监管的目标和保护消费者的目标是一致的，都是保证金融系统能够稳定正常的运转。在正常运转的金融体系下，金融机构不会出现大规模偿付问题，因此保证了金融消费者不会受到大的损失。如果出现个别偿付问题，则有存款保障计划和补偿计划来弥补。如果消费者因金融机构欺诈或内幕交易等行为遭受损失，可以通过各种投诉渠道或诉诸法庭解决，而消费者的投诉可以成为监管局调查的线索和证据，从而更好的维护金融系统的稳定和正常运行。德国的金融监管者认为，金融消费者需要对自己的行为负责，需要花时间和精力对自己的投资产品进行判断和选择。因此，在金融消费者教育方面没有采用主动科普的方式，而是选择将教育资料和产品信息进行公布，让消费者自主学习，自主选择。

三、德国金融消费者保护制度对我国的启示

我国与德国在金融市场主体、立法体系等多个方面有相似之处。虽然我国仍采用分业经营、分业监管的模式，但在混业经营的大趋势下出现的大多数金融集团都是以银行为核心的，这与德国的全能银行模式也很相似。因此，德国的金融消费者保护模式更具有参考价值。

1.从立法层面保障金融消费者权益

德国的金融消费者保护制度的设立都是在欧盟或本国法律的框架下进行的。我国目前没有国家级的法律保障金融消费者权益，中国人民银行2013年出台了《中国人民银行金融消费者权益保护工作管理办法（试行）》，其中规定了关于监督管理、投诉处理、统计监测和金融消费者教育等多个方面的操作办法，主管部门为中国人民银行金融消费者权益保护局，执行部门为各级分支机构设立的金融消费者权益保护部门。银监会也于2013年发布了《银行业消费者权益保护工作指引》其中提到被保护的对象为银行业消费者，该指引同样规定了银行业的行为准则，监督管理等事项。由于我国没有国家级关于金融消费者保护，部门规章制度都局限于自己的管辖范围，不但造成资源的浪费还会由于存在监管真空地带而出现漏洞，使金融消费者的权益得不到保障。因此，应尽快通过国家立法，通过顶层设计，建立高效统一的金融消费者保护体系。

2.建立多层次的非诉讼纠纷调解机制

德国目前拥有官方和民间多层次多领域的非诉讼纠纷调解机制，这一机制的形成包含三重因素的影响，首先是行业协会和民间组织的自然产生；其次是欧盟的指令要求；最后是德国监管当局对金融消费者的定位。我国目前在“一行三会”都设有投诉渠道，但在民间缺乏纠纷调解组织。由于监管机构在对待被监管这和消费者时经常出现角色模糊的现象，所以需要民间纠纷调解组织作为补充。而非诉讼纠纷调解机制的最终发展模式应该是建立独立公正能够受理所有金融领域投诉的第三方机构。

3.提高金融消费者教育效率

德国监管机构对待金融消费者的最明显的态度是要求金融消费者要承担责任，即对于不了解的金融产品要自己主动学习相关的知识，对于没有掌握之前不要贸然选择。这对我国的金融消费者保护教育有很大的借鉴意义。首先，要强调权责分明，在保证之情权的前提下金融消费者需要对自己的选择负责。其次，是教育的成本和效率问题，我国“一行三会”都在自己管辖领域开展了针对本领域产品的消费者教育活动，虽然目前刚刚起步，但将分业的思路放在教育活动上显然是不符合消费者需求的，也造成了资源的浪费。参考德国的经验和我国的实际情况应针对不同的受众采取或实地科普或网站披露的多种方式相结合的教育模式，才能逐渐培养消费者自主学习的习惯。

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参考文献：

[1]http://www.bafin.de/EN/BaFin/FunctionsHistory/CrossSectoralIssues/crosssectoralissues_node.html

[2]http://www.bafin.de/SharedDocs/Downloads/EN/Jahresbericht/dl_annualreport_2013.html?nn=2821414

（责任编辑：赵媛）