挖掘新型城镇化的宝藏

张占斌 国家行政学院经济学部主任、国家行政学院新型城镇化研究中心主任

城镇化和经济发展进入新的历史阶段

2010年中国成为世界第二大经济体，并跻身中等偏上收入行列。这为中国进一步发展奠定了巨大的基础，同时打通了世界巨大的合作空间。

2011年城镇化率51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口。2012年城镇化率52.57%0到现在有一半的人在城市里生活、工作、学习，而且今后还要多，这个变化很大。城镇化排山倒海地向我们走来，不是以人的意志为转移的，而是一个国家现代化的过程，国家要想实现现代化，就必须得走城镇化，就得搞城镇化。

城镇化跟国家的深刻变革联系在一起。大家想一下，将来数以千万计，上亿人口要成为市民，你能不让人参加民主选举吗？你能让他不去投身市场中吗？他也有民主权利，整个资本提升的过程跟一个国家的进步联系在一起。这么多人进城给管理提出了新的问题，这也是我们需要思考的方面。

劳动力供求关系发生重大变化，人口红利继续释放但将逐步减弱。获得诺贝尔奖的美国经济学家普利斯说，发展中国家在从二元经济向一元经济转轨的过程当中，劳动力供给几乎可以用无限来说，可能以很低价格就可以拿到。但随着时间的变化，到刘易斯拐点时，劳动力会出现短缺。现在不敢说全国都进入刘易斯转折点，但在东部地区可能到来。

中国经济长期增长的动力在哪里？厉以宁先生说中国要成为一个制造业大国、强国，就要改造我们的教育，培养新的技术工人。最近国务院出台了很多措施，确实想要改善我国的职业教育，要把制造业大国的风采真正地展现出来。通过农民工的再教育、对青年人的培育，使我们的制造业有比较大的优势，同时改善我国的传统教育，这当中都需要做出很多调整。

经济进入中高速发展阶段，原有经济发展方式难以为继。过去30年中国经济基本上是以两位数在增长，叫高速增长。新一届政府面临经济的下行压力，2012年1季度起，中国经济开始进入中高速增长阶段。这是基于跟过去经济发展速度的比较。

去年以来中央财政出现了负增长，当时社会上说中央政府是不是可以放一点“水”出来，事实上后来并没有这么做。总书记、总理要让市场真正地起决定性作用，应该让市场发挥更大的效应，让企业家发挥更大的积极性。

国际经济格局发生重大调整，经济发展将面临新的复杂外部环境。邓小平当年说和平发展是世界主题。十六大的时候提出，中国应该在21世纪还有发展的重要战略机遇期。2008年金融危机以来，发达国家为了应对本国经济增长和就业问题，纷纷制定本国的产业振兴计划和贸易保护政策，中国出口导向型经济发展战略遭遇严峻的国际形势。现在我们的战略机遇期在环境方面发生了很大的变化。

发达国家将“再工业化”作为重塑竞争优势的重要战略，把新能源、新技术、新材料和新思想结合起来，重新在工业化上力争高低。中国在这方面要多加小心，未雨绸缪。总书记说中国在搞改革开放，美国人也在搞创新，TTIP、TPP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议、跨太平洋伙伴关系协议）重塑世界贸易版图，对我国等新兴经济体形成反制。

生态文明纳入了五位一体的总体布局，全面建成小康社会进入倒计时。我们中国经济发展人均资源低于世界平均水平，但是我们的消耗却远远高于世界上很多国家。2012年，我国GDP占世界总产出份额为11.5%，消耗的煤炭、一次能源消费总量和淡水却分别占世界消耗总量的50.2%、21.9%和15%左右。新阶段城镇化面临的三大挑战

一是中国城镇化进入新发展阶段，城镇化低成本发展难以持续，进入高威本城镇化阶段（见图1）。

二是中国城镇化进入新发展阶段，粗放型发展难以持续，进入注重质量的集约发展阶段。

对于地方政府而言，今天卖地，今后要拿出大部分的钱出来，用于基础设施、公共事业建设。像过去粗放型的城镇化难以持续，要更加注重质量。换句话说城镇化也有一个转型升级的问题，李克强总理说打造中国经济升级版，我们也在研究什么叫升级版，就是得往好的方向走，停在过去的基础上不行，城镇化也是这样。

三是中国城镇化进入新发展阶段，未来20年，我国城镇化仍将保持较快的发展速度（见图2）。

城镇化进入了一个新的发展阶段，中国的城镇化开始进入高速发展期。在高速发展期的时候，我们就要注意技术爆发时期。高速公路上车况、驾驶员的驾驶技术、疲劳程度等，都决定了在高速公路上能不能开得好，所以说城镇化要走得好，一定要防止一些大问题的出现。

新型城镇化的内涵和总体要求

什么叫城镇化？城镇化是指随着工业化发展，非农产业不断发展并向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活生态质量不断提升、城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。

城镇化是很大的一件事情，中央提出要以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。按照我的理解是“六个新”：新核心、新理念、新动力、新格局、新方式、新重点。

在“城镇化水平和质量稳步提升、城镇化格局更加优化、城市发展模式科学合理、城市生活和谐宜人、城镇化体制机制不断完善”新型城镇化五大目标基础上，规划还考虑设置一些具体的量化指标，在城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境四大领域，设置了18个主要指标（见图3）。

完善城镇化健康发展的体制机制

推进人口管理制度改革，要改革我们的户籍制度。总的方向是：建立健全户籍制度与居住证制度有效衔接的人口管理制度。主要包括：建立居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。健全人口信息管理制度，加快推进人口基础信息库建设，分类完善相关信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，在此基础上建设覆盖全国、安全可靠的国家人口综合信息库和信息交换平台，到2020年在全国实行以公民身份号码为唯一标识，依法记录、查询和评估人口相关信息的制度，为人口服务和管理提供支撑。

深化土地管理制度改革。总方向：管住总量、严控增量、盘活存量。主要包括，建立城镇用地规模结构调控机制、健全节约集约用地制度、深化国有建设用地有偿使用制度改革、推进农村土地管理制度改革、深化征地制度改革和强化耕地保护制度。让地方政府逐渐摆脱对土地财政的依赖。

创新城镇化资金保障机制，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。主要包括：完善财政转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善地方税体系，培育地方主体税种。建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽准入，完善监管，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

健全城镇住房制度。总方向是：建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。主要包括健全住房供应体系，以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求；健全保障性住房制度，扩大保障性住房有效供给，完善租赁补贴制度，严格准入和退出制度。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，健全房地产市场调控长效机制。

强化生态环境保护制度。总方向是：完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制。主要包括，建立生态文明考核评价机制，建立国土空间开发保护制度，建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立资源环境产权交易机制，实行最严格的环境监管制度。

主要成就

一是城镇人口迅速增加，城镇化率大幅提高。

二是城市数量和规模不断扩大，形成若干具有国际影响力的城市群。

三是城市综合服务能力明显提升，人居环境逐步改善。

四是城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，促进了城乡关系的改善，对城乡发展起到了重要支撑作用。

突出问题

一是“半城镇化”问题突出，大量农业转移人口难以融入城市，市民化进程滞后。

二是土地城镇化快于人口城镇化，建设用地粗放低效。

三是城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。

四是城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。

五是自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色。

六是经济体制机制不健全，阻碍了城镇化的健康发展。