国库集中支付改革方向探析

吕啟会

（云南省会泽县财政局，云南 会泽 654200）

摘　要：当前国库集中支付已经在中央部门及许多地方得到推广应用，效果反映良好。国库集中支付作为一种新型的支付管理模式，是今后国库支付管理发展的必然趋势。政府和有关部门应充分吸收之前的改革经验，扩大支付改革范围，深化支付改革内容，推动国库集中支付改革不断取得新成果。国库集中支付是我国财政支出改革的重要内容，本文将对国库集中支付的相关问题进行探讨和分析，并对未来国库集中支付发展改革提出建议。

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关键词 ：国库集中支付；覆盖；部门预算；公共信息平台

中图分类号：F812　　文献标志码：A　　文章编号：1000-8772（2014）16-0136-02

一、国库集中支付的内涵、发展历史和意义

国库支付制度是我国财政管理制度体系的重要组成部分，其发展和演进历程也伴随着国家财政体制的不断改革和完善。传统的国库支付制度特点是资金和账户管理的分散。预算单位向财政部门提出预算拨款申请，财政部门对预算单位的拨款申请依据相关规定进行审核后，将资金直接拨付给预算单位的主管部门，由预算单位主管部门再层层转拨拨付给预算单位，完成资金从国库到预算单位的流动。这中间还涉及到预算外资金的支付管理，预算外资金收入直接上缴财政专户并经批准后再拨付给单位。这种支付管理模式导致资金容易脱离监管，同时分散的账户管理模式也使得预算单位新建开设资金账户，分散资金并大量沉淀到地方，降低了资金使用效率，也增加了权力寻租风险。1997年中纪委和财政部开始推行会计委派制，同时部分省市开始试行会计集中核算制度。会计集中核算制度按照“集中管理、统一开户、分户核算”的原则，将预算单位原有的会计职能集中统一成立会计核算中心，并建立统一账户。预算单位则将原来的银行账户取消，在会计核算中心指定银行开设账户。会计集中核算制度能够有效加强对预算单位的资金控制，并能减少资金冗余沉淀，优化资金使用效率；但却存在因预算编制不科学、集中核算人员同预算单位财务管理脱钩、审批环节较多等容易造成预算单位用款不及时、资金审核不严等问题，影响了国库资金的使用效率。

国库集中支付制度是指政府建立国库单一账户体系，将全部财政性资金纳入该账户统一管理，收入和支出统一经过国库单一账户管理的资金管理制度。国库单一账户主要有五类，主要是财政部门在人民银行开设的国库存款账户、在商业银行开设的零余额账户、预算外账户、预算单位零余额账户和特殊资金专户等。早在2001年就有部分省市地区开始试点国库集中支付制度，随着国家财政体制改革的不断深入和地方政府对国库集中支付内涵认识的不断加深，目前许多地方已经实现省市县乡四级国库集中支付体系全面覆盖，未来国库集中支付改革还将不断深化和完善，推动财政资金优化使用和监督管理的发展。相较于传统的国库管理制度，国库集中支付制度使得资金始终处于一种安全、透明、高效的运行环境中，能够加强对资金的控制和监督，减少预算单位因资金使用而产生的寻租和贪腐风险。同时，国库集中支付也能够加强资金的统一集中管理，便于调度和优化资金使用效率。

二、当前国库集中支付存在的问题及原因分析

（一）集中支付覆盖还不全面

国库集中支付的管理模式下，预算单位再难像以前那样能够自由使用和支配资金，单位的财务行为受到更为严格的监管。这种更为透明、高效的资金管理模式在某种程度上触痛了某些预算单位的部门利益，在推行进程中遭遇不少抵制和阻力，国库集中支付并未能实现对预算单位的全面覆盖。当然，一些经济条件相对落后、基础设施较差的单位其硬件环境不达标也是国库集中支付难以推进的一个因素。另一方面，目前国库集中支付仍囿于对预算内资金的统一集中管理，预算外资金仍未纳入其中，更多资金向预算外资金流动。同时，一些预算单位仍大量采用现金支付方式，影响了国库集中支付的审核管理效果。

（二）部门预算编制仍不科学

部门预算、政府采购、国库集中支付和政府收支分类管理等是财政支出改革的重要内容，其中部门预算则处于政府支出改革的关键环节，是国库集中支付的改革基础。部门预算编制不科学，预算编制质量差，将直接影响国库集中支付的效果。离开部门预算编制去奢谈国库集中支付只能是南辕北辙、缘木求鱼。然而当前不少单位在预算编制过程中由于思想不重视、方法不科学、程序不得当，使得预算目标同单位业务实际难以匹配。有的甚至通过虚列项目、夸大支出等虚增预算，削弱了国库集中支付的资金管理效果。

（三）信息管理系统建设滞后

信息技术的发展促进了国库集中支付制度的推广和应用。当前国库集中支付业务主要是通过网上平台操作完成，预算资金申报、审批、打印、支付和查询等都能够在信息管理系统中实现，提高了资金流通速度和办事效率，便于预算单位及时用款，也利于通过网络平台进行监督和检查。这种高度的互联网化使得国库集中支付对于信息管理技术依赖较为严重，然而现实中相对滞后的信息化建设阻碍了国库集中支付的更好更快发展。同时国库部门、银行、财政部门和有关单位的端口对接和平台性能也成为制约国库集中支付发展的重要因素。

三、未来深化国库集中支付管理制度改革的措施建议

（一）扩大国库支付覆盖范围，强化其他财政管理措施配套

国库集中支付是支出管理制度的大趋势，地方政府和各级单位应提高财务管理意识，自觉推动国库集中支付改革向本区域、本单位深入发展。应扩大国库集中支付的覆盖层级，将事业单位、基层部门等都纳入其中，逐步建立起中央、省、市、县、乡五级一体的国库集中支付体系。同时，推动建立国库单一账户，改变现有的多层级账户体系，真正确立起国库集中支付制度。拓宽国库集中支付管理的资金范围，逐步将预算外资金纳入集中支付体系，通过建立限时专户解决临时资金使用问题。加强账户动态管理，完善资金使用和监督机制。此外，还应加快其他财政管理改革，如推动公务卡结算制度，逐步取消预算单位现金支付，实现资金的全电子化管理；健全法制建设，针对目前《支付结算办法》同国库集中支付某些地方不相配套和适应等问题，将相关法律的修订和完善尽早提上议事日程，指导国库集中支付推广进程。

（二）深化部门预算改革，建立起完善的预算管理体系

部门预算是国库集中支付的基础，应积极推动深化部门预算改革，建立完善的预算管理体系。科学编制基本支出预算，依据机构运行要求和业务目标足额安排人员办公经费，不留缺口。同时严格控制“三公”经费规模，按照“稳中有降”的原则合理编制“三公”经费预算。对特殊项目要留足预算，避免耽误项目进度影响最终目标。预算编制过程中应严格遵循“二上二下”的编制原则，合理安排预算编制时间，规范预算编制流程，科学采用复式预算、零基预算、滚动预算、弹性预算等预算编制方法，提高预算编制的准确性和实用性。预算编制单位应加强内部之间的协调和平衡，统筹平衡内部收入分配，避免收入差距过大造成的发展失衡和苦乐不均，优化资金配置和使用效率。此外，还应加强结转结余资金管理，采取措施切实消化压缩结转结余资金。

（三）依托公共财政服务平台加快信息联网建设进程

为推动财政资源的有效整合和集中管理，促进国库集中支付更好更快发展，地方政府应积极依托公共财政服务平台，推动建立财务信息化建设，加快财政、人行、商业银行、预算单位等之间的信息联网建设，共同建立起财务大信息平台。健全信息共享制度，促进不同部门之间的财务资源信息交流，提高财务运行效率和透明度。同时，应积极推动国库集中支付系统应用开发建设，加强平台运维管理和升级维护，构建国库集中支付基础保障。

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参考文献：

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[2] 于书红.国库集中支付运行中存在的问题及建议[J].吉林金融研究.2014（01）.

[3] 刘书振.深化县级国库集中支付制度改革的思考[J].财经界（学术版）.2014（03）.

（责任编辑：陈喜辉）