对地方产业发展基金地位及运用的认识与思考

贺华

地方产业发展基金（以下简称“地方产业基金”或“基金”）是指地方政府主要通过筹集财政资金（含本级财政资金和上级财政转移资金）形成的，专门运用于支持地方产业发展的专项资金。地方商务发展基金、地方金融发展基金、地方科技产业支持基金等是地方产业基金的具体形式或种类。投放使用的特定性和运作的市场化是地方产业基金的基本特征。

一、地方产业基金在地方经济发展中的地位和作用

上世纪90年代以来，我国地方经济发展呈现出地方政府主导和市场化运作相结合的显著特征，地方产业基金的设立和运用，就是这一特征的重要体现。

20多年来，地方政府主要运用优惠政策、平台公司和产业基金三大利器推动本地经济发展。地方产业基金在扶持当地弱小产业，做大做强本地优势产业，发展本地金融、科技和对外经贸产业，支持本地企业技术改造和基础设施建设等方面发挥着重要的、甚至是不可替代的作用。某省2012年对省级商务发展基金运用情况审计（每4年审计一次）表明，地方商务发展基金降低了中小微外经贸企业的融资门槛，便利了企业融资，当年使用省级商务发展基金中小微外经贸企业数量占银行贷款客户数量的26.91%，贷款规模比上年增加24.45%。

由于成为地方政府发展本地经济的利器，地方产业基金自身也得到不断的发展，其作用不断得到加强，呈现出以下的发展趋势：

一是省、市、县（区、县级市）三级政府都根据发展本地经济的需要，设有若干地方产业基金。2013年，扬州市政府新设立了5亿元的小微企业专项贷款资金池，按照1∶5倍数放大财政存款效应，切实支持本地小微企业发展。随着地方财政实力的增强，原有的基金得到财政资金的补充，规模不断扩大；新的地方产业基金也不断设立，基金的作用不断增强。某省的商务发展基金最初设立时只有1亿元，通过省级财政不断追加资金，5年后就增长到10亿元，商务发展基金的覆盖面迅速扩大，对中小微外经贸企业的支持力度不断增强。

二是由地方政府的财政部门和职能部门（如金融、商务、科技、工信、农林水、建设等部门）负责或负责监督地方产业基金的运用，通常以职能部门负责或负责监督为主，因而地方产业基金或多或少地带有部门化特征。随着地方政府职能部门的合并，原有的若干只地方产业基金被合并成一只新的地方产业发展基金，从而使地方产业基金的规模进一步壮大，作用进一步增强。例如，地方农林水部门的调整合并，使原有的若干只支持地方农林水产业发展的小基金整合成一只大基金；地方城市建设部门合并带来原有的城市基础设施建设基金的整合壮大；某省的省级商务发展基金也是整合原省级外贸发展基金、省级外经贸中小企业融资风险专项资金而设立的。

三是随着地方经济的发展，并根据进一步发展当地经济的需要，一些地方产业基金呈现开放发展的状态。例如，2013年，昆山市根据建设当地“台湾金融高地”和支持当地台资企业发展的需要，整合当地原有的相关基金，与台湾金融机构合资设立新的地方产业基金，开创了地方产业基金设立和运用的新模式，强化了这类基金的作用。

党的十八大以来，我国经济进入新的历史发展时期。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定决定》，为今后我国的改革开放和经济发展指明了方向，从而也界定了地方产业基金在未来地方经济发展的地位和作用。

根据十八届三中全会精神和清理地方政府债务的需要，地方政府的平台公司将整顿，保留下来的平台公司将向失去国有和垄断地位（即失去“超国民待遇”），向混合资本公司方向发展，因而不再直接成为地方政府推动当地经济发展的杠杆和利器。

根据三中全会精神，为了促进统一大市场的建立和发展，地方政府直接出台优惠政策支持某些企业和项目的做法将受到严格限制，地方优惠政策难以继续成为推动当地经济发展的杠杆和利器。

设立产业发展基金是当今世界各国推动本国经济发展的普遍做法，产业发展基金的不断壮大是经济发展的必然要求。中央和地方政府设立的产业发展基金在国家和地方经济发展中各司其职，承担着不同的使命任务。随着我国进一步改革开放，地方产业基金在促进地方调整和优化产业结构，推动地方经济转型，促进地方经济发展中的地位和作用更加突出，甚至可能成为地方政府引导本地经济发展的最重要杠杆。因此，优化地方产业基金的运用方式的必要性和紧迫性日趋凸显。

二、投放使用特定性和运作市场化的有机结合，是优化地方产业基金运用方式的基本方向

地方产业发展基金的运用大体上有两种基本类型：

第一种，由地方政府职能部门直接负责运用，如农林水方面和支持科技创新的地方产业基金，其运用就属于这一类型。采用这类运用模式，基金的运用是消耗型的，从基金中投放出去的资金难以收回，因而有的基金在资金用完后就不再存在下去。这类基金若要续存，就只能靠财政追加资金补充。这类地方产业基金与地方政府发展教育、卫生等社会事业基金的资金循环使用方式非常相似。在产业经济范畴中，严格地讲，这类基金实际上是专项资金。

第二种，由政府职能部门主导和监督使用，采用市场化方式运用。例如，某省商务发展基金就是通过公开招标的方式选择竞标商业银行，中标条件包括商业银行承诺按6-10倍的比例提供配套资金向中小微外经贸企业提供贷款，降低贷款门槛和利率，提供多种贷款便利……；省财政厅和商务厅将商务发展基金存放在若干家中标银行，由银行将基金与配套资金“捆绑”起来，形成“打包贷款”，发放出去再收回，滚动使用。前述2013年扬州市政府新设立了5亿元的小微企业专项贷款资金池，也是招标后交给当地金融机构发放，并要求中标金融机构按照1∶5倍数放大财政存款效应，以此撬动商业银行的信贷资金。

还有一些地方产业基金的运用方式介于上述两种基本类型之间。

上述两种地方产业基金运用方式的基本类型，反映着地方产业基金的基本特征——投放使用的特定性和运作的市场化。地方产业基金投放使用的特定性是指基金有特定的投放方向、使用范围和投放使用目的。只有符合特定的目的，运用于特定的方向和范围，才符合设立地方产业基金的初衷。因此，投放使用的特定性是地方产业基金的第一生命力。基金原本就是可以运作的资金，产业基金的市场化运作方式是由我国社会主义市场经济所决定的，也是产业基金与社会事业基金的重要区别。因此，市场化运作是地方产业基金的第二生命力。

基金投放使用的特定性和运作的市场化是有机统一的整体。单单强调基金投放使用的特定性，必然违背市场经济条件下产业发展规律，基金投放使用的特殊目的事实上难以实现；还会大大增加基金使用的交易成本，降低基金的使用效益。同样，如果单单强调基金运作的市场化，就会使用基金的投放使用偏离设立基金的初衷，使产业基金混同于一般的资金，失去基金的第一生命力。

地方产业基金投放使用中存在的问题，一是片面地强调其投放使用的特定性，忽视其运作的市场化，即简单地采用行政办法分配投放基金；基金投放之后，不仅基金项目的直接效益低，而且其溢出效应小，造成基金支持产业发展的作用不明显或得不偿失。二是过分地强调其运作的市场化，忽视基金投放的特定性，使基金与商业银行的信贷资金难以区分，基金对地方产业发展的支持作用变弱。据某省审计厅近年对省级商务基金使用的审计表明，中标银行的配套资金与省政府存放银行的基金之比实际为1：1.3-3.6，并未达到中标银行承诺的6-10倍；且中标银行贷出的基金实际利率达10%——15%，并不明显地低于一般信贷资金的利率（银行通过利率上浮、收取贷款企业的咨询费、要求贷款企业保留余额、要求对方企业开具信用证、搭售理财产品等方式提高了基金使用企业的实际利率）；由于中标银行过分追求基金的市场化运作，使相当一部分基金流入不符合基金使用条件的企业手中，基金支持产业发展的作用难以保证。解决上述问题，即优化地方产业发展基金运用方式，其基本方向是坚持投放使用特定性与运作市场化的有机结合。

基金还有另外两个特征，一是基金的优惠性，在市场化运作中应该让运用基金的市场主体（企业）从得到优惠，作为这些市场主体实现基金溢出效应的回报（或地方政府对这些市场主体实现基金溢出效应的奖励）；二是基金的融资性，基金也是资金，设立地方产业基金的目的，就是地方政府通过便利市场主体融资，推动地方经济发展和产业结构调整。地方产业发展基金的优惠性和融资性从属于其投放使用的特定性和运作的市场化这两个基本特征。因此，在基金运用过程中突出其优惠性和融资性，只能在基金投放使用特定性和运作市场化的有机结合的前提和条件下实现。从地方产业基金运用的实践来看，确保地方产业基金的优惠性和融资性必须解决好两个问题：一是基金优惠性带来的利益在直接融资者（企业）和间接融资机构（如中标经办基金发放和收回的银行）之间如何合理分配，二是基金在市场主体（企业）融资过程中如何区别于一般的信贷资金。这两个问题也是实现基金投放使用特定性与运作市场化有机结合过程中需要解决的问题。

三、优化地方产业基金运用方式

地方产业基金在未来地方经济发展中肩负重任，是地方政府在当地经济发展和产业结构调整中有所作为的利器。因此，必须优化地方产业基金的运用方式，充分发挥其在支持、推动地方经济发展中的作用。笔者认为，沿着基金投放使用特定性与运作市场化的有机结合这一基本方向，可从以下几个方面进一步优化地方产业基金的运用方式。

（一）理顺政府及其有关职能部门与基金的关系

地方产业发展基金由地方政府设立，地方政府理应主导基金的使用。地方政府的这种主导作用包括根据地方经济发展的需要，设立、整合、撤销各种地方产业基金，调整基金的规模；确定基金的投向和投放原则，确定各类市场主体享受基金支持（使用基金）的门槛、条件和规则，制定有关的基金政策；确定经办基金业务的（金融）机构，监督基金的使用；组织（或通过第三方机构）对基金使用结果进行公正客观的评价，为调整基金政策、优化基金使用提供依据。从实践上看，坚持地方政府对基金的主导，应注意避免两个方面的偏差：一是政府的基金主管部门全程包办基金的投放使用以及由此造成的低效和权力寻租及腐败；二是地方政府把基金完全交给中标的市场机构运作，使基金混同于一般的信贷资金，任由市场的力量支配基金的投放使用，这实际上是地方政府放弃对地方产业发展基金的主导，使基金失去投放使用的特定性。

理顺地方政府与基金的关系，还应包括基金的“去部门化”，即真正根据地方经济发展需要和产业发展规律设立基金，而不是根据地方政府职能部门及其权限划分来设立和调整基金，使地方产业基金的职能和运作相对独立于地方政府的有关部门的职能和工作，即两者不完全一一对应，从而有利于基金按照地方政府的意图（发展地方经济，优化本地产业结构），并遵循市场经济规律来运行。在地方政府部门职能和工作与基金职能和运作适当“错位”后，地方政府职能部门主要负责制定有关基金政策，根据自己的职能和工作对基金运用提出意见和建议，监督和组织评价基金的运用，而不能直接干预基金的运作。

（二）科学地定位基金的投向和投放项目

科学地确定地方产业发展基金的投向和投放项目，实际上就是科学地确定基金的使用原则。笔者认为，应根据以下两个原则定位基金的投向，从而确定基金的使用。第一个原则，地方经济发展和产业结构调整的需要；第二个原则，完全依靠市场力量难以推动，即基金必须投放于民营资本不愿进入或难以进入的领域和项目。此外，某一级地方政府的产业发展基金的投向和使用，还应是上一级政府的财力或国有资本难以顾及，下一级政府的财力或国有资本无力顾及的领域和项目。上述两个原则必须同时坚持。若不符合第一个原则，就没有地方产业发展基金的特定性，也就没有设立和运用地方产业发展基金的前提条件；若不符合第二个原则，就应让民营资本替代地方产业发展基金进入相应的领域和项目，让市场的力量完成地方经济发展和产业结构调整的任务。当然，如果上级或下级政府的财力、基金或所控制的国有资本已经能够顾及，本级政府的产业发展基金也不必进入。

由于在基金运用即基金的投向和使用上坚持上述原则，不与民间资本和外资争项目，基金将使用于风险大、回收周期长、直接经济效益不高（但溢出效应大、持续效应长）的项目上，基金的运行也将由原来的“基金投放完成投资项目收回本息，壮大基金基金再投放”模式转变为“基金投放完成投资项目（取得较大的溢出效应和较长的持续效应）消耗基金，或未能快速收回本息”模式。在后一种基金运行过程中，市场化运作能够减少基金消耗和加快资金回收，但不能从根本上改变后一种模式消耗和占用基金资金的状态，这就需要发挥财政的作用，及时为基金筹集和补充资金，实现基金的可持续发展。

（三）科学地确定基金的使用目的和评价标准

使用地方产业基金的目的，是通过其溢出效应，推动地方经济的发展和产业结构的优化。因此，评价基金的使用效益，不应仅仅看基金项目的直接经济效益，而应更加注重其对当地经济的整体溢出效益和长远效益。当然，在注重基金项目溢出效应的前提下，也应努力提高基金项目的直接经济效应。总之，地方产业发展基金的使用，不能以项目的直接经济效益“论成败”、“论得失”、“论英雄”。应当允许基金项目的直接经济效益不高或亏损，但能产生巨大的、持久的溢出效应；鼓励基金投资于这类项目。

（四）突破市场化运作中基金信贷规模与利率“悖论”

地方政府在选择经办基金的金融机构（对商业银行招标）时时往往一厢情愿地希望银行既能放大基金的规模，又能降低基金的利率。于是要求中标银行承诺按6-8倍甚至更多的倍数放大基金的信贷规模（即按照一定倍数放大财政存款效应，撬动商业银行的信贷资金），同时承诺以低利率向符合条件的企业发放优惠利率的基金贷款。但这样做实际上是行不通的。因为商业银行的配套贷款本质上就是一般的信贷资金，必须按照市场利率放贷，将银行信贷资金与基金“捆绑”起来、“打包”贷出，实际上是将市场利率与基金的优惠利率加权平均，其结果必然导致加权平均后的综合利率上升。例如，假设原定基金的优惠利率比市场利率低30%，如果经办基金业务的商业银行按基金规模的6倍提供配套资金，从理论上说，其综合利率就从市场利率的 70%(1-30%)上升到95.7%｛（1/7）×(1-30%)+6/7｝，即仅仅低于市场利率4.3%，基金贷款的优惠性十分模糊；如果银行提供10倍的配套资金，其综合利率就从市场利率的 70%(1-30%)上升到97.3%[（1/11）×(1-30%)+10/11]，即仅仅低于市场利率2.7%，基金贷款的优惠性更加模糊。

由此可见，既要让商业银行拿出更多的配套资金，又想让商业银行提供优惠利率几乎是不可能的。从实践上看，商业银行提供的配套资金越多，中标银行“打包”贷出资金的商业信贷资金属性就越强，基金属性应越弱，地方政府实际主导基金的能力也就越弱，基金投放使用的特定性就越没有保证。此时的市场化运作，只会将基金贷款在很大程度上转化为商业银行一般贷款，从而使基金虽有融资性，却无优惠性。

突破市场化运作中基金信贷规模与利率“悖论”，就是依据地方产业基金的投放使用特定性和优惠性等特点，放弃对金融机构提供配套资金的要求，使基金专款专用，确保政府对基金投放使用的主导和基金贷款的利率优惠及其它优惠（如降低信贷门槛、放宽抵押担保条件或直接减免抵押担保、缩短贷款时间和提供其它融资便利）。

地方政府及其职能部门在放弃要求商业银行提供基金配套资金的同时，还应根据地方经济发展和产业结构调整的需要，通过运用财政追加资金或向社会筹集资金来补充基金损耗，扩大基金规模；还应通过准确定位基金投向，精确定位基金项目的办法，退出一些投资领域和项目，让与民营资本和外资进入，从而减少基金供求矛盾，真正把基金用在“刀刃”上。

（五）拓宽基金市场化运用的路径

地方产业发展基金的运用，总体上应减少政府行政性运作，扩大市场化运作，即尽量避免采用地方政府部门直接运用基金或通过地方政府的投资公司（平台公司）运用基金的方式完成基金项目，以扩大基金的市场化运作为归宿，增加基金运用方式的种类。基金的市场化运作由政府招标选择金融机构（商业银行），专门办理基金信贷业务这一方式扩大到政府补贴和奖励，运用地方产业基金补贴和奖励应放在项目实施之后，根据项目的实施效果进行奖励和补贴，从而提高基金的使用效益。同时制定透明的基金补贴（包括直接补贴和贴息）奖励办法，作为市场主体（企业）实施基金项目的融资依据（市场主体依据基金补贴和奖励办法，为实施基金项目进行市场融资，实际上是通过市场对地方政府的基金补贴或奖励进行“贴现”）。项目建成或生效后，使用基金的市场主体（企业）用获得和基金补贴和奖励以及基金项目的直接经济收入归还融资并获得相应的利益，政府通过基金补贴和奖励“购买”基金项目的溢出效应，从而实现基金运用过程中宏观利益与微观利益的统一。

先通过市场化融资建设基金项目，地方政府再运用进行补贴或奖励的办法既方便地方政府有效地杜绝实践中存在的基金资金移作它用（即骗取基金资金，套取基金优惠利益）的难题，确保基金投放使用的特定性和溢出效应；又方便地方政府在运作基金的金融机构（如中标的商业银行）和实施基金项目的企业之间科学合理地分配基金优惠带来的经济利益。

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参考文献：

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作者简介：贺华(1972—)，男，江苏南京人，本科，副总经理。研究方向：金融投资。

(南京金融城建设发展股份有限公司)

(责任编辑：刘娇娇)