国有资产管理体制改革的探索与实践分析

刘金奎 山东烟台烟草有限公司机关服务中心

摘要：本文阐述了计划经济体制下国有资产管理体制的主要特征，分析了市场经济体制下国有资产管理体制改革政企分开、政资分开、资企分开三个阶段各自的进程与存在的问题，并结合现行体制的实际，提出了未来深化国有资产管理体制改革的几点建议。

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关键词 ：国有资产 管理体制 改革 现代企业制度

一般而言，西方国家的国有资产是市场经济国家应对市场失灵、干预经济的必然产物，由国家出面提供私人不愿意提供的公共产品服务，纠正并弥补市场调节的不足，以优化、有效配置社会资源。然而，我国国有资产的形成却与以上所述不尽相同。20世纪50年代之初，新中国面对百废待兴、资源严重短缺的局面，尽快实现社会主义工业化这一客观条件，要求国家实行计划经济体制。原有的国有资产管理体制便是在适应这种国家高度集权、统一分配的计划经济体制下建立的，是国家经济迅速恢复、发展的客观要求。

一、计划经济体制下的国有资产管理体制

从新中国成立到1978年十一届三中全会之前，计划经济体制下的国有资产管理体制经历了30年。这一阶段的国有资产管理体制发展大体可划分为三个阶段：一是初步创建时期（1949-1956年），基本特点是国家所有、分级管理、计划管理；二是“条条”管理时期（1957-1966年），基本特点是下放上收，收收、放放；三是“块块”管理时期（1967-1977年），基本特点是将大多数国有企业由中央下放给地方政府管理。总体来看，主要特征可概括为以下几个方面。

1.政资不分，无人负责

我国实行的是社会主义公有制，生产资料归全民所有。但对于全民财产的经营和管理，却不可能让每一个人都直接参与其中，不然便会产生高昂的代理成本，也不现实。而国家作为全体人民的代表，政府作为一个国家意志的具体代表与承担者，因此，由政府作为全体人民所有财产的代理人便成为在逻辑与实践上可行的选择。但这造成了政府担任国有企业资产所有者与社会经济管理者这一双重角色的现象。正是在这种体制下，中央政府与各级地方政府的众多部门采用行政方式直接干预国有企业的经济活动，却不需要承担与之相应的经济责任。

2.两权不分，国有国营

传统计划经济体制下的国有企业混淆了国家所有与国家直接经营这两个概念，因而对国有企业进行国家直接经营并称为国营企业。这就造成了国有资产所有权与经营权、国有资产所有权与政府行政权的高度统一，导致国有资产的管理权限高度集中于各级政府，国有企业的决策机制与经济地位行政化，缺乏自主权与活力，沦为各级政府的行政附属物。

3.多头管理，权责不明

对于国有资产的管理，中央各部门均参与其中，造成了人人均有权却人人无责任的多头管理、无人负责的局面。该时期的国有资产管理体制是政府为国有企业提供资金，进行直接经营并承担企业债务的无限责任，而企业并非真正意义上的法人，在人、事、物等各方面均没有自主权。由于传统计划经济体制本身所固有的局限性，国有资产管理体制的几次调整只涉及到中央与地方政府对国有企业的管理权限的划分,以及企业所有权隶属关系的变动，而在改变政府与国有企业的关系方面却基本没有涉及。伴随我国国民经济的快速发展，国有企业规模不断扩大，数量不断增加，国有资产管理体制本身固有的严重缺陷也愈来愈明显，政资不分、权力集中、多头管理、权力与责任不明晰等日益凸显的弊端致使国有企业运营的经济效率低下，亏损巨大。国有资产管理体制改革已迫在眉睫，势在必行。

二、市场经济体制下的国有资产管理体制

国有企业改革是围绕增强企业活力展开的，国有资产管理体制的改革也基本上是随着国有企业改革的步调进行的，具有渐进式改革的特征。总体而言，国有资产管理体制改革是一个自身创新与国有企业改革推动相结合的过程，其实质便是调整政府与国有企业的关系。1978年经济体制开始改革，国有资产管理体制改革也随之拉开序幕。

1.政企分开阶段

1978-1988年是国有资产管理体制改革的第一阶段，即政企分开阶段。这一时期是以放权让利为特征的初步探索时期，改革重点主要是国家通过经济责任制、利改税等措施放权让利给企业，扩大企业经营活动的自主权。该时期的改革对政府与企业之间的权限作了一定的划分与调整，使国有企业经营的积极性与主动性有所提高，在一定程度上打破了原本国有企业“一抓就死，一放就乱”的两难局面。

该时期的国有资产管理体制改革是政府与企业之间在经营权和经营方式这一层面上的行政性分权，是微观层面的改革。然而，在组织机构方面，并没有设立能够独立行使管理国有资产这一职能的政府部门；在管理职能划分方面，并没有明确区分国家所担任的双重身份。可以说，国有资产多头管理、政企不分等问题，并没有得到真正意义上的解决，国有资产管理体制依然是由中央政府与地方政府的主管部门直接管理，其总体架构与以往相比并没有根本性、实质性的改变。

这一探索时期的改革实践同时也表明，仅仅从企业这一微观层面着手进行国有资产管理体制的改革，不能真正搞好、搞活国有企业，必须从整体的宏观层面入手才能构建适应我国社会生产力发展需要、具有合理性的国有资产管理体制。

2.政资分开阶段

1988-2002年是国有资产管理体制改革的第二阶段，即政资分开阶段。改革开放已经近10年，建立公平、公正的现代企业制度的萌芽开始显现。1988年10月，对全国国有资产专门行使所有权、管理权等管理职能的特设机构——国有资产管理局组建成立。但由于没有法律支持等诸多因素，它实质上并不属于真正的所有权行使机构，1998年被并入财政部。虽然国有资产管理局的组建并不成功，但它的出现却意味着国家已认识到从宏观层面着手改革国有资产管理体制的必要性，也意味着对国有资产管理体制而言更深层次的产权改革的初步触及，标志着新的改革局面的开始。

1992年邓小平南巡讲话对股份制改革给予肯定，从而拉开了国有企业产权改革的序幕。“十四大”提出建设社会主义市场经济，从法律上对我国经济体制改革的目标进行定位，并且对国营与国有这二者的概念从法律意义上给予了明确区分，从而也就分离了国有资产的所有权与经营权。十四届三中全会上，除明确指出政企分开[ 十四届三中全会明确指出，国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”。]外，又首次提出了着力实现分开政府所担任的双重职能的“政资分开”概念。而且还提出了要建立公平、透明、科学的现代企业制度，明确了企业改革的目标和前进方向。1995年十四届五中全会上，提出对国有经济整体布局要进行调整，这标志着国有资产管理体制进入一个以建立现代企业制度、战略性改组国有企业为主的新阶段。1999年十五届四中全会上，又首次提出“国有资产授权经营[ 授权经营，即是指在经营决策上，国家作为股东一般不干预企业的生产经营决策，只有企业经营出现明显问题的时候，国家才通过更换经营者等途径进行干预或介入。其核心内容是国家作为股东对经营者大幅下放权力。这是一种以企业内容约束为主、外部监督为辅的治理机制，可以减少监督成本。]”这一概念，指导作为国有企业股东的政府大幅度放权给经营者，这是改革步入更深层次的表现，是产权改革意识强化的结果。

应该说，该时期是宏观层面的改革，属于国有资产管理体制改革的进一步探索和不断深化时期，取得了积极进展和明显成就。但国有资产管理所面临的多头管理、出资人缺位、内部人控制、企业高管缺乏激励与约束机制等体制性障碍依然存在。再者，造成国有资产严重流失的深层次矛盾也需要解决。因此，加大改革力度，推进全面创新已成必然选择。

3.资企分开阶段

从2002年至今是国有资产管理体制改革的第三阶段，即资企分开阶段。政资分开阶段要解决的问题是政资的错位，与之不同的是，该阶段是要寻求出资人缺位、以及越位干预企业经营这两个问题的解决方案。2002年“十六大”会议对继续进行国有资产管理体制的改革作出明确指示。次年4月，国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）组建成立，这是政府的双重职能在政府这一宏观层面上的第一次分离，表明国有资产管理体制已经进入实质性的全面创新改革运作阶段。2007年“十七大”又再次对推进股份制改革以增强企业活力作出强调。[ 十七大报告指出：深化国有企业公司制股份制改革，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。]

在本次国有资产管理体制的新一轮改革中，总体架构是三个“三”制度，这也是精髓所在。所谓三个“三”制度，即由中央政府和地方政府履行出资人职责的中央、省、地“三级出资人制度”，管资产、管人和管事三者相结合的“三结合式管理”，由国资委、“桥梁”国有控股公司、从事具体生产经营活动的实体企业所组成的“三层架构经营”。这与以往国有资产管理体制改革的逻辑、思路大不相同，之前是在一定程度上依靠国有企业改革来推动，本次则是与之相反。而且，本次改革是立法先行，建立健全国有资产管理体制相关法律体系，注重法律支撑，向规范化、法制化的方向前进。

三、结语

目前我国正处于经济转型的关键时期，搞好、搞活国有企业是其中的重要组成部分，构建适宜、合理的国有资产管理体制，以推进我国经济快速发展是其中极其重要的环节。国有资产管理体制作为一种正式的制度安排，适宜与否，可依据以下两个条件来衡量：一是能否充分发挥国有资产的功能；二是能否在实现国有资产保值的基础上，进一步实现增值。

因此，结合我国国有资产管理体制改革的实际情况，提出未来深化国有资产管理体制改革的几点建议：第一，进一步建立健全国有资产管理法律体系，这是推进改革的基础性、必然性要求；第二，健全并完善国有资产管理监督体系，这是强化管理、有效监督的必备前提；第三，完善国有企业优秀经营者的人才选拔机制，这是搞好国有资产管理的重要环节；第四，明确国资委的定位，清晰界定国资委这一特设机构到底属于经济组织还是属于政府组织；第五，健全国有资产管理绩效考核体系，以更利于发挥国有资产的社会公共职能，有助于提高国有资产的经济效率，这是处理好国有企业双重功能的有力保障。

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