公益性事业单位劳动者劳动权益及其保护研究

刘瑛 北京联合大学

本文是国家社会科学基金一般项目12BFX115 和北京联合大学人才强校BPHR2014B02 项目、北京联合大学生化学院劳动关系与劳动法核心课程建设项目的研究成果之一。

我国的事业单位长期实行的是近似于国家机关的人事管理制度。改革开放以后，国家在企业推行劳动合同制度，对国家机关公务员的管理通过《公务员法》等加以规范，事业单位的人事制度改革进展缓慢。为了转换事业单位用人机制，国务院办公厅以国办发[2002]35号下发了《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（以下简称35号文），规定试行聘用制。

事业单位在改革过程中，将一些公共事务管理职能的事业单位劳动者参照《公务员法》进行管理。采取自收自支的管理形式即企业化管理的事业单位，由劳动法调整。但是学校、科研单位、卫生防疫等社会公益类的事业单位工作人员的劳动（人事）关系适用哪个部门法调整，2002年至2007年间还没有明确的规定，无“法”适用。

2008年实施的《中华人民共和国劳动合同法》也没有解决公益类的事业单位工作人员劳动权益保护问题。该法规定了事业单位聘用合同适用法律的模式是：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”为了解决实际问题，人事部办公厅《对江西省人事厅情况反映的答复意见函》指出：35号文是规范事业单位人员聘用合同的国务院办公厅文件，属于《劳动合同法》中“国务院另有规定”的范围，有关事业单位人员聘用合同的订立、履行、变更、解除或终止，应当适用该文件的规定。2014年7月1日起施行的《事业单位人事管理条例》（以下简称“条例”）规定了聘用合同的期限、初次就业人员的试用期，明确了订立聘用至退休的合同的条件，列明了聘用合同解除的情形以及合同解除、终止后人事关系的终止。按照法律规定，条例未作规定的，应该依照劳动合同法及其实施条例执行。但是据人社部官员公开的发言，35号文还是有效的，条例有新规定，适用条例；条例没有规定，适用35号文，适用劳动合同法似乎还不可能。

令人困惑的是，《事业单位人事管理条例》对事业单位工作人员的劳动权保护力度和水平，远远赶不上《劳动合同法》对劳动者的保护。具体表现在以下几方面：

一、《劳动合同法》更全面保护劳动者的长期雇佣权

无论在企业还是在事业单位工作，劳动者都希望法律保护其就业的稳定性，尽可能签订无固定期限的劳动（聘用）合同。《劳动合同法》规定：有下列三种情形之一，劳动者提出或者同意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同：（一）劳动者在该用人单位连续工作满十年的；（二）用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；（三）连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有可能被解除劳动合同的情形，续订劳动合同的。除此之外，还规定了用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。而《事业单位人事管理条例》只规定了一种可以签订无固定期限合同的条件，即在本单位连续工作满10年，且年龄距国家规定退休年龄不足10年的工作人员，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与该工作人员订立聘用至其退休的合同。在事业单位工作的劳动者签订至退休的合同的几率大大减少。

二、在解除、终止劳动（聘用）合同问题上，《劳动合同法》对劳动者保护更全面

1.预告解除劳动（聘用）合同条件的对比。《劳动合同法》规定：劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的，用人单位提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同。这里法律强调了解除劳动合同的前提条件“经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的”；而《事业单位人事管理条例》则只简单规定了工作人员年度考核不合格，不同意单位合理调整其工作岗位的；或工作人员连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知工作人员后，可以解除聘用合同。没有给工作人员提供培训以胜任工作的机会。事业单位工作人员劳动权保护再一次受到不平等的对待。

2.限制解除、终止劳动（聘用）合同条件的对比。《劳动合同法》特别关照了在用人单位工作时间较长，年龄比较大，再次就业非常困难的劳动者劳动权的保护问题。其42条规定：对于在本单位连续工作满十五年，且距法定退休年龄不足五年的劳动者，用人单位不得无过错解除其劳动合同，也不得终止其劳动合同。假如一个56岁的在企业工作的劳动者，由于精力、体力的限制，不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的，用人单位不能因此解除其劳动合同。劳动合同期满后，根据法律规定该劳动者自然可以要求企业续签至退休的劳动合同。而《事业单位人事管理条例》则没有关注工作时间较长，年龄比较大，再次就业非常困难的工作人员就业稳定性问题。再假如同样是一个56岁在事业单位工作的工作人员，由于精力、体力的限制，连续两年年度考核不合格，就有可能被事业单位解除聘用合同。合同期满后，事业单位也可以终止其聘用合同。他失业之后，56岁的年龄再次到新单位就业的可能性很小。事业单位工作人员劳动权保护又一次受到不平等的对待。

三、事业单位工作人员择业自主权受到较大限制，不利于其合理流动

《事业单位人事管理条例》规定：事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。现实生活中事业单位往往会和工作人员约定“解除聘用合同需提前6个月通知”，显然这个约定是有效的。而同样的情形下，《劳动合同法》规定劳动者提前三十日以书面形式通知用人单位，可以解除劳动合同。劳动者在试用期内提前三日通知用人单位，可以解除劳动合同，排除了双方对影响劳动者自由流动的约定。《劳动合同法》对劳动者择业自主权的保护更充分。

《劳动合同法》规定只有用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，才可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。同时限定了违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。还规定了等额递减原则：用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。《事业单位人事管理条例》对工作人员可能承担的违约金的情形及数额没有做任何限制。实务中没有经过单位任何培训的事业单位工作人员辞职也被要求交纳数额不菲的违约金，而法院支持这种诉求。事业单位工作人员择业自主权因此受到较大的限制。

四、事业单位工作人员劳动权救济范围更窄

劳动争议的受案范围包括“因确认劳动关系，订立、履行、变更、解除和终止劳动合同，工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护，劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议”，而人事争议的受案范围仅包括“事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议”。事业单位工作人员如果认为自己的加班费等劳动报酬受到侵害是无法通过仲裁、诉讼等法律途径得到解决的。

上述事业单位工作人员劳动权利受到种种不平等对待，立法或行政主管机关很难给人以合理、令人信服的解释。这样的法律适用模式引发了新的社会现实问题。公益类事业单位的很多工作人员，在寻求法律对自己劳动权保护时，往往感到求助无力。特别是事业单位的编制外人员，是否受《劳动合同法》保护一直没有定论。有多起案例，因为事业单位没有与其编外人员签订任何合同，这些编外人员根据劳动合同法之规定主张双倍工资，或因连续在同一单位工作十年主张签订无固定期限劳动合同，还有要求终止合同的经济补偿金等等诉求，因为适用劳动合同法还是适用35号文的不同，同一类型的案件，在不同仲裁机构或法院出现截然不同的审理结果。有观点认为：编制内的员工和编制外的员工，无论在工资、福利待遇、保险、档案管理等方面都存在很大不同。编制内的员工与事业单位之间是人事关系，而编制外员工，其与事业单位之间不管签订了劳动合同还是聘用合同，二者之间的关系与普通企业与员工之间的关系并无实质上不同，仍属于劳动关系。如果发生劳动争议，则可直接适用劳动法与劳动合同法，予以解决。但是还有相反观点：只有当事业单位与其编外人员签订的合同是劳动合同时，发生争议后按劳动争议处理。除此之外，签订聘用合同，都按人事争议处理，排除适用劳动法与劳动合同法。巨大的分歧，适用不同法律导致的巨大差异，导致同一类型的争议，在不同的仲裁机构或法院，由于自由裁量权的行驶，导致不同的甚至截然相反的结果，致使争议双方当事人感觉无所适从，严重影响执法的严肃性以及法律的尊严。

笔者认为：虽然事业单位的公益性决定聘用合同应有自己的特色，劳动、人事管理体制长期分割，一体化困难重重，但是聘用合同与劳动合同之间有本质的共同性，都是用人单位与劳动者确立劳动（聘用）关系，明确双方劳动权利与义务的协议。劳动合同签订后劳动者对用人单位都有隶属性，用人单位与劳动者有管理与服从的关系。改革后的事业单位的人事聘用关系与劳动法调整的劳动关系在本质上也相同。聘用制度的普遍推行，事业单位对劳动者有了解除、不续订聘用合同等重要管理权利，对于事业单位的劳动者来讲，实际上雇主已经悄悄地从国家被置换为一个个事业单位。事业单位在拥有了用人自主权的同时也有了侵犯劳动者劳动权利的可能。所以《劳动合同法》应把事业单位的聘用制劳动者全部纳入保护范围，使他们的劳动权益能够像普通劳动者一样得到劳动法的保护。

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参考文献

[1]人大常委会法工委.中华人民共和国劳动合同法释义[M].北京：法律出版社,2007

[2]王向前.事业单位应当依法贯彻劳动合同法[C].新法下劳动关系与争议处理疑难问题解析,2009

[3]刘瑛.社会公益类事业单位工作人员劳动权利被歧视评析[J].人力资源管理,2014(3)

[4]国务院法制办、中央组织部、人力资源社会保障部就《事业单位人事管理条例》答记者问.新华网, 2014-05-15