论新型城镇化进程中的城市公共治理范式创新

刘国旗 中国人民大学马克思主义学院

摘要：新型城镇化将成为未来一段时期中国经济新的发展机遇，将为中国经济增长带来新的红利，同时也是中国经济实现转型的重要动力和新引擎。检视我国新型城镇化历史进程，推进国家治理体系和治理能力现代化，建立有效的公共治理范式以及与之相配套的制度机制，坚持以人为本的理念，多元的治理方式以及实现路径的创新，这将是我国新型城镇化可持续发展的关键之所在。

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关键词 ：新型城镇化 公共治理 范式 创新

改革开放以来，中国城镇化已成为不可逆转的历史趋势，尤其是党的十八大以来，中国的新型城镇化将成为未来一段时期中国经济新的发展机遇，将为中国经济增长带来新的红利，同时也是中国经济实现转型的重要动力和新引擎。检视我国新型城镇化历史进程，推进国家治理体系和治理能力现代化，建立有效的公共治理范式以及与之相配套的制度机制才是我国新型城镇化可持续发展的关键之所在。为此，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是以为总书记的新一届党中央积极应对我国社会转型期、矛盾多发期、改革攻坚期、社会风险活跃期的社会现实所做出的治国理政的鲜明理念和制度创新。作为其中的重要部分，新型城镇化进程中的城市公共治理范式创新理应纳入这一总目标视野下来推进。

一、理念上坚持新型城镇化是人的城镇化

城镇化是指一个国家的农村人口不断向城镇转移，逐步实现产业聚集、人口聚集、技术聚集、文化生活聚集以及政府公共服务聚集的历史进程，这一进程主要是城镇数量的增加和城镇人口规模的不断扩大。新型城镇化是指坚持以人为本实施城镇化战略，以新型工业化为助力，以统筹兼顾为原则，推动城镇向现代化、集群化、生态化、服务均等化方向发展。这一进程坚持科学发展、集约高效、环境友好、城乡一体、服务均等、社会和谐的发展理念，旨在全面提升城镇化的发展品质，探索拓展城镇化的内涵提升，从而改变过去城镇化片面追求城镇规模的扩大而忽略城镇功能的提升；改变盲目追求城镇空间的扩张而忽视服务均等的跟进；改变单一的追求城镇的建成和形态塑造而忽略以人为本的理念；改变简单的实现人口从农村向城镇聚集而忽略了人口素质的综合提升等等。

从城镇到城镇化，从城镇化再到新型城镇化，伴随着人口从广大农村向城镇逐步转移的结构性变迁，以及我国非农业活动比例逐步提升的过程，这一历史进程，包含了既有城镇和后进城镇不断向现代化、集约化、文明化和社会化的演进。我国城镇化发展历程是城镇公共领域不断扩大，城镇化和人口的组织模式、生产模式、生活模式的不断解构和重构的历史进程。这一历史进程有力推动着中央和地方政府公共服务功能、制度架构、职能转变的不断延展和提升。中国从城镇化到新型城镇化的历史进程集中体现了我国综合国力和科技实力的提升。在此背景之下,它必将促进我国的公共服务能力、政府管理能力、公共治理能力和公共治理体系的提升与建设，从而推动我国社会由“强政府-弱社会”的体制范式向“强政府-强社会”的良性均衡体制范式方向发展，使国家、社会和社会组织之间达到均衡秩序，以实现现代社会良好的公共治理。

二、学理上强调城市公共治理主体的多元治理

传统的城市社会管理思想从其核心价值取向而言是城市社会秩序的问题，其强调外在的强制力和控制力。从宏观的视角看，传统城市社会管理强调的是各层级权力中心对社会主动的强制力、控制力和管理能力。从微观的视角看，社会成员是对权力中心的被动适应。这种传统社会城市管理思想是通过一系列的法律、法规和制度安排来达到城市社会秩序的长治久安。然而，从现实层面看，随着我国城市社会结构的历史变迁，社会和公众的组织结构、生产方式和生活模式的深刻变动，世情、国情和党情的更趋复杂，公众的诉求日益多样化，社会突发事件和群体性事件时有发生，改革进入攻坚期和深水区，改革的阻力日益增大等等。城市社会管理环境的变化要求我们对已有的研究范式和城市治理模式作出反思并积极回应新的城市社会发展现实。从学界研究范式转变的层面看，城市社会结构的变迁也推动了学界研究范畴的变动。公共治理作为现代社会公共管理的重要理念，越来越引起学界的广泛深入研究。从实践的层面看，公共治理主体强调多元治理范式，这种多元治理主体包括政府机构、私人机构、政府组织和非政府组织、政府机构和私人机构的合作等等。现代城市多元公共治理和建立公共治理体系的基本理念和价值取向就是通过制度设计和实践达到“善治”。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府,但更离不开公民。”“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”

我国的新型城镇化建设就是要坚持以人为本，积极推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，打破传统的城乡二元结构。新型城镇化的进程也是推动中国社会由二元结构范式向国家、社会和公民演进，从而促进城乡的统筹发展。伴随着我国新型城镇化的发展进程，这其中必然充满各种社会问题：社会公平正义问题、贫富差距问题、社会保障问题、劳动就业问题、教育医疗保险问题、公共安全问题、社会治安问题、交通拥堵问题、资源承载问题、环境污染问题等等。由新型城镇化带来的城市社会格局的调整，也必然要求城市社会治理方式的积极转向。一方面，传统的社会单一治理模式使得各层级的权力中心承担了超负荷的社会管理职责，面对复杂的新型城镇化多元治理任务，单一的权力中显得僵化而又力不从心，面对新形势下各种城市社会风险，单一的权力中心应对缺乏灵活性。另一方面，在新型城镇化进程中，要建立现代城市新秩序，实现城市社会整合，协调各方面利益冲突，化解社会矛盾，促进城乡居民的身份认同，社会认同，规范公众的行为范式，建立公共行为规则，重构新型城镇化语境下的公共生活，需要通过政府引导，培育公众和社会参与精神。这种新型城镇化背景下城市多元治理范式的价值取向是对传统一元管制的突破，它是满足城市居民多样化和多层次需求，积极引导社会和公众参与城市治理的必然要求。这种公共治理范式通过一系列制度的安排和形成，有利于弥补单一权力中心刚性城市社会管理的缺陷和市场调节的不足。公共治理范式的研究维度和实践范式是对我国变动社会结构的积极回应，也是对已有社会管理思想的继承和创新。

三、实践中直面城市公共治理中存在的问题与挑战

新型城镇化的深入演进是推进我国现代化的必由之路。推进新型城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对我国全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。毋庸置疑，在新型城镇化延展进程中，以党的十八届三中全会为契机，我国改革进入关键期、深水区和攻坚期，我国社会的思想观念深刻变化，社会结构不断变动，利益调整深入推进。这也必然伴随着城镇居民新的利益诉求和新的权利期盼。在此背景之下，一方面城市社会治理方式呼唤积极转向新型城镇化进程带来的新形势和新任务，一方面是我国现代城市治理水平滞后于新型城镇化的进程。

1.传统的管控思维难以适应新型城镇化发展的治理要求

新型城镇化就是坚持以人为本，积极推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。因此，在城镇有稳定就业和生活的常住人口必然导致城镇人口数量和规模的膨胀，由此产生的一系列城市问题诸如社会保障问题、权利诉求、治安问题、城市交通问题、环境问题和医疗教育问题等等。这就要求传统管控思维向以利用市场化、信息化、系统化、协商化、制度化、民主化、法治化、预警化等等为标志的现代城市治理范式转型。传统管控思维和实践之下，公共部门权力大量侵犯和挤压私人部门权利，不是促进了社会的公平正义，而是严重破坏了社会的公平正义。比如，新型城镇化的发展要求就是要促进城乡一体化，鼓励城乡居民和各种生产要素的自由流动，打破固化的城乡二元结构和以户籍制度为特征的城乡居民身份制度。计划经济体制下的管控思维和实践人为地制造了身份不平等，阻碍了城乡生产要素和人口的自由流动，不利于社会协同力量的培育，这些差异和不平等是城乡协调发展的障碍。

2.单一的权力中心控制方式有悖于多元治理的弹性要求

在新型城镇化进程中，首先，城乡居民融为一体，相互促进，共同发展。但由于文化背景的不同、发展起点的落差和发展程度的差异，必然导致社会利益主体多元化和利益诉求的多样化。正如法国启蒙运动思想家卢梭所说：“当个人利益开始为人所感觉到而一些小社会开始影响到大社会的时候；这时候，公共利益就起了变化并且出现了对立面。”这就要求现代多元城市治理要保障公民权利的平等性、协调社会利益、社会服务的均等化、维护社会秩序、化解社会矛盾、解决社会危机、制定和实施社会政策、培育社会协调力量和构筑社会安全网络。传统的一些刚性控制方式不能适应现代城市多元治理的内在要求。比如新型城镇化中的城镇居民进得了城镇，却不能在城镇稳定下来，更享受不到城镇居民均等化服务和各项应有的权利。其次，公共利益与私人利益之间的边界模糊。在新型城镇化进程中，公共利益时常侵犯私人利益，更有甚者，公共利益部门化，部门利益合法化，这就导致了利益的固化，造成了公私利益之间的对立。比如在新型城镇化中，涉及土地拆迁和房屋拆迁问题，政府从土地财政中获得利益最大化，而私人利益受到很大的损失，这种地方收益，私人受损，顶层承担风险的恶性循环，这严重损害了党和政府的公信力，更都有悖于弹性的、协商的、多元的、民主的和法治的现代治理范式的内在要求。

3.短期运动式的管理模式有悖于多元治理体系化的要求

在新型城镇化进程中，社会格局的深刻变动必然导致各种新情况新问题的出现。这就要求现代城市多元治理主体多元化，它包括政府机构、私人机构、政府组织和非政府组织、政府机构和私人机构的合作等等。这种合作模式分为短期和中长期，而且要求彼此间的合作长效化、法治化、常态化、制度化和长期化。但是，传统运动式管控模式一般都是当社会矛盾积累到一定程度时，权力中心再采取突击式、运动式和集中式的整顿。比如，新型城镇化进程中的城市市容治理问题，经常进入“集中治理-混乱-再集中治理-再混乱”的怪圈。这就缺乏公私部门和多元主体治理的体系化，从而造成公共部门的“越位”、“错位”、“缺位”，公共部门该管的没管好，不该管的管死。浪费了大量的公共资源。同时，这也抑制了市场力量和社会组织的发育，不利于市场机制、社会组织和公众参与社会治理。

四、路径上从传统管控模式向现代治理范式创新转变的思考

新型城镇化发展战略背景是伴随着农业现代化、工业现代化和信息化同步发展的。在过去30年的快速城镇化推进阶段，农业和农村人口虽然实现了从乡村到城镇的转移，但其发展本质并没有真正坚持以人为本，从农村新转移出来的人口并没有真正融入到现代化城镇生活和治理体系中来，他们的就业、保障、教育、医疗等等充满了很大的不确定性和不公平性。而城镇化人口面临的各种不确定性背后蕴藏的种种社会和政治变革趋势，已经促使学界、决策层、媒体和公众站在新的视角去重新审视和探索新型城镇化良性发展的内在逻辑。基于此变革共识之下，积极借鉴国外现代城市多元治理的理论和实践，探索出适合我国国情的有效解决城镇个体命运的未来走向和归宿，新型城镇化的制度设计，现代城市治理体系话语系统和制度的重构等等显得十分迫切而意义重大。

1.坚持以人为本的现代城市治理理念和方式

新型城镇化的价值取向就是坚持城镇化是人的城镇化，而新型城镇化背景下的现代城市治理也必须要坚持以人为本的核心治理理念。由于在新型城镇化中形成的城镇居民在文化基础、现代理念、城乡习俗和发展程度的区隔，使得原有的城镇居民结构更趋复杂和多元化，这些都考验着城镇多元治理的包容性和多样性。公权力在履行现代城市治理时就要充分尊重各方面的利益主体，坚持各方利益主体的权利平等、机会平等、服务均等和规则平等，切实保障各方面的利益诉求。坚持协商于决策之前与实施之中。比如在城镇治理中棘手的“拆迁”和“城管”之中的各种冲突与矛盾，甚至暴力冲突，一面是城市管理者履行维护城市秩序的职权，一面是部分城镇居民要求生存的诉求，如何达到二者的平衡就考量着公权力的包容性和执法的多样性与弹性。这就要求现代城市治理的公权力必须充分尊重民意并听取各方面的利益诉求，而不是运用公权力强制性的用一方的利益压制另一方的利益，这样只会激化矛盾，使城市治理更加无序，伤害公权力的公信力，导致公众间的各种矛盾。正如亚当·斯密所说：“每当那种伤害开始的时候，每当相互之间产生愤恨和敌意的时候，一切社会纽带就被扯断，它所维系的不同成员似乎由于他们之间的感情极不和谐甚至对立而变得疏远。”所以，公权力必须要秉持以人为本的核心理念，坚持依法行政和基层协商，拓宽利益表达渠道，充分尊重和保障城市治理对象的知情权、监督权、投诉权和建议权等基本权利。这也为公权力取得正确的城市治理决策夯实了民意基础，真正做到问政于民和问计于民。

2.建立和健全多元治理的现代治理范式

以党的十八届三中全会为契机，我国的改革有两大重要层面，政府层面要简政放权，经济层面要建立统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用。这两个改革的层面必将进一步促进我国社会组织和公民参与社会管理，也必将进一步激活市场活力，更加有利于推进我国新型城镇化朝着健康的轨道发展。现代城市公共多元治理体系要求建立服务型政府、责任政府、回应型政府、廉洁型政府、透明型政府、高效型政府、法治型政府，并要求打破公权力的一元管理和封闭模式，鼓励公权力分级、分类和分权，明确界定公权力的责、权、利。同时，建立和健全公权力、社会组织、企业和公众有序合作、共同参与的现代城市治理架构。公权力的简政放权要扩大包容和吸收社会资源、社会智慧与社会建议，构筑开放性、包容性和弹性的现代多元城市治理格局，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，以夯实社会的长治久安为目标，还政于民，放权于社会，赋权于公众，加强多元治理主体的协调性、系统性和高效性，积极推动现代城市多元治理体系建设，以增强社会权利和多元治理能力的提升。当然，在新型城镇化背景之下，积极推动我国的现代城市多元治理体系建设，其中最关键的问题是确保多元治理主体的责任、权利与权力正确划界。正确处理公权力与私权利的边界区隔，公权力怎么样正确行使权力并受到有效制约，在公权力履行过程中如何保障其他城市治理主体的私权利的问题等等，这些都是在推进我国现代城市多元治理体系建设中摆在学界和实际操作层面亟待破解的课题。

3.在城市公共治理体系中积极利用市场机制、预警系统和网络化的现代理念

新型城镇化进程中，社会格局的复杂性，现代城市多元治理体系中治理主体的多元性，决定了我国社会现代城市治理的多样性。单一的公权力控制已经远远滞后于新型城镇化所带来的一系列现代城镇问题。我们一方面通过实践探索出符合我国国情的现代城市治理范式，另一方面应当学习和借鉴西方发达国家好的现代城市治理模式。在新型城镇化背景下，现代城市公共治理范式积极引入市场化、预警化和网络化就是有益的探索。

首先，推进新型城镇化的发展不仅仅是单靠政府力量就能解决的，它是需要政府、企业、社会和公众的共同努力。而在现代城市治理范式中，引入市场机制是治理公权力低效能的有效手段。在城市公共产品和服务方面，引入市场化的竞争机制，打破城市公共服务供给的唯一性和垄断性，让更多的私营部门参与公共产品和公共服务的供给，这也有利于提高公权力部门和私营部门公共产品和公共服务供给的质量提升和效率提高，更有利于打破公权力的行政不作为、乱作为和绚私枉法。引入市场化更要保证市场规则的公平、公正和透明，保证社会的公平正义。

其次，在新型城镇化进程中，伴随着各种利益的调整和冲突，由于征地、拆迁、城市管理、社会治安和社区管理等等引发的突发事件和群体性事件逐步增多。因此，建立和健全现代城市治理的危机预警体系显得尤为迫切和重要。对可能出现的突发事件提早做出预测，及时制定相关的应对措施，将矛盾冲突消灭在萌芽状态,加强公权力、非政府组织、公众和媒体的有效沟通，构建城市社会稳定的预警预控管理系统，这是构建现代城市多元治理体系的必然要求重要方面。再次，新型城镇化伴随着农业现代化、工业化、全球化和网络化的同步发展。在大数据和网络时代，“随着信息技术的出现，一个国家的主权政治、主权经济、主权文化和主权社会是不统一的”。它正在深深的影响着公众的生产方式、沟通方式、思维方式和参与社会事务的方式。尤其是微博和微信社交网络平台的发展，传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强，如何加强网络法制建设和监管，确保网络世界传播秩序，维护国家安全和社会稳定，已经成为摆在学界、政府和公众面前突出的问题。“现代信息技术极大地改变了过去那种信息集中在领导者、管理者手里的局面，领导者和管理者在群众面前的信息优势正在消失，以往那种权力高度集中的决策管理模式正在改变”。在新型城镇化进程中，由于城乡收入水平差异、城乡差距、交通环保、征地拆迁等引发的突发事件和群体性事件都会在网络上公开、扩大和蔓延，甚至会造成谣言四起，引起民众恐慌和社会不稳定。因此，现代城市多元治理空间大大延伸，从实体空间向虚拟空间的扩大，极大地增大了现代城市治理的难度，也对现代城市多元治理体系水平要求更高，这也必将推动我国现代城市多元治理范式在探索中走向成熟。

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作者简介

刘国旗，1980—,男，河南驻马店人，中国人民大学马克思主义学院博士研究生，主要从事中国城镇化问题研究。