创新行政管理和服务方式推进数字政府建设

　　摘要：党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化，提出了推进数字政府建设的新要求、新任务。要深刻领会数字政府的内涵，洞悉世界各国尤其是英美发达国家数字政府发展趋势，深入了解我国数字政府建设情况，明确中国数字政府建设的各个阶段任务，把数字政府建设作为落实网络强国、数字中国、智慧社会战略的重要举措，从强化顶层设计、尊重基层创新、夯实技术支撑等方面创新行政管理和服务方式，加快推进政府数字化转型，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　关键词：公共治理；数字治理；数字政府；国家治理能力；现代化

　　作者：黄未1陈加友2(1.贵州大学，贵州贵阳550025；2.贵州省社会科学院，贵州贵阳550002)

　　从农业时代、工业时代到信息时代，技术始终是推动人类社会发展的关键，而每一次的技术变革必然会促成社会的组织体系、制度结构和治理方式的重大转变。党的十九大提出了建设网络强国的决策部署，作出了建设数字中国、智慧社会的重大战略[1]。党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力现代化，大会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”[2]强调建设数字政府、通过技术变革助推我国行政管理方式和服务方式创新。我们要深入学习和贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，把数字政府建设作为落实网络强国、数字中国、智慧社会战略的重要举措，积极运用大数据、区块链、物联网、云计算等新一代信息技术推进政府数字治理，从而提升国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　一、数字政府与数字治理

　　数字政府是指依托于大数据、物联网、云计算以及人工智能等信息技术，政府机构在数字化、网络化的环境下进行行政管理的模式，既包含信息传递的网络化，又囊括公共服务提供的智能化与便捷化，还蕴含社会治理的精准化与前瞻化。从政府治理本位而言，数字政府是传统政府的升级，是信息技术推动的政府治理模式创新。

　　数字政府概念发轫于西方，是西方公共治理理论进入数字治理时代在政府治理实践的结果，而数字治理则是20世纪后半叶以互联网为代表的信息技术普及的产物，是治理理论与信息技术相耦合的学术延伸。西方数字治理的研究偏向于工具即实践层面，其理论根源依旧是治理理论的范畴，尤与整体性治理以及网络化治理理论联系紧密。就技术与社会的关系，曼纽尔·卡斯特最早探讨了信息技术的革命与网络社会的崛起对社会的重塑作用[3]，网络社会的自发性与无界性为民众带来了民主的回归，同时其资源整合性与信息流通性又为政府治理带来了机遇与挑战。而在政府治理实践层面，为解决新公共管理运动过分强调分权与效率的滥觞所带来的公共部门碎片化和职责同构等现象，伴随着英美等国的政府改革运动，整体性治理等理论兴起。佩里·希克斯首先提出整体性治理这一概念，其是指调整不同层级政府和政府内部部门之间纵向与横向的工作，达到协同一致的公共服务目的。[4]政府应变革治理模式，采取整体性治理方式，加强各机关之间的沟通、协调和合作，从而解决当时政府不同机构职能重复、缺乏沟通、各自为政的现状。相应的，蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯联合提出了网络化治理，提出政府治理工作应该改变依赖传统的治理模式，更多地通过各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。[5]这些治理理论的提出与它们在政府改革中取得的成功，为数字治理的诞生奠定了理论与实践基础。之后，帕却克·登力维以数字时代为背景，分析了信息社会的特点、信息技术的特征以及政府治理的本质，提出了数字治理理论，认为数字治理的要义在于通过信息技术构建一个政府、社会、市场广泛参与的合作网络，实现行政的数字化。[6]简·芳汀就数字政府建设遇到的问题探讨了技术与组织之间的矛盾，认为数字政府建设的症结不在于技术而在于传统的官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力。[7]米拉科维奇提出了作为向数字政府过度的电子政务，意味着数字治理正式从技术实践跃迁至学科范式。[8]

　　国内对于数字治理的研究多倾向于实践层面，而在理论构建方面成果较少，但随着我国将实现治理体系与治理能力现代化提上国家治理战略高度，对于数字政府实践的问题、建设的路径的研究逐渐增多。竺乾威教授认为数字治理是新公共管理的派生，是整体性治理理论的延伸，[9]数字治理秉承整体性的治理理念，通过技术赋能打破政府内部、政府与社会之间的壁垒。就我国建设数字政府所产生的一系列问题，郑磊等人认为数字治理将持续影响政府与社会不断磨合产生的问题，并且将使政府与公民更紧密地相连。[10]而孟庆国等人则认为数字治理理论的发展不断解构着已有的政府管理体制，并且重塑着政府结构与公民参与的方式。[11]数字治理已成为跨学科的研究领域，充分吸纳社会学、管理学、经济学、统计学以及生态学的学科工具与理论知识，融会贯通形成了具有人民性、国家性与系统性、协同性的中国特色的理论范式，[12]构建起我国数字治理的政策工具箱，并与精细化治理、智慧治理等理念相辅相成。[13]但在治理模式转变的过程中，传统的治理体系和治理能力不能很顺畅地过渡到其应然的状态，政府内整体性制度建构的空白难以弥合技术日新月异的鸿沟，[14]并且国家治理体系和治理能力本身也需要借助信息技术手段来提升，又需要适应乃至促进整个社会的数字化转型[15]，才能将治理能力的提高转化为治理效能提升。因此，建设数字政府既是实现我国治理体系和治理能力现代化的必由之路，又是其成果体现。

　　二、数字政府建设的实践推进

　　在西方发达国家，数字政府是数字治理的热点领域，在数字政府建设实践方面，英、美、澳等国已完成从电子政务到智能政府的转型，数字政府建设处于领先水平。英国在2012年颁布《政府数字化战略》，将数字化作为政府提供服务的优先方式，通过建设统一的服务平台、开放政府数据、提供应用接口、建设并持续优化政务服务网站，为全国民众提供便捷的线上公共服务；而在短短五年后，原有的战略无法满足民众急剧增加的需求，英国政府颁布了《政府转型战略(2017—2020)》，该战略通过“数字即平台”的理念来改善和促进政府部门之间的有效协同，采取数字人才的培养、挖掘数据资源价值、加强网络空间安全保护以及用户的隐私保护等措施，实现政府服务流程再造，提高政府服务效能。美国的数字政府建设始于上世纪八十年代信息高速公路建设计划。奥巴马政府时期，强调电子政府的建设与政务信息的公开，2012年美国白宫发布了《数字政府战略》，旨在通过大数据等技术改造国家治理体系，使美国公民可以在任何时间任何地点利用任何电子设备获取政府信息与数字化的公共服务；特朗普政府时期，成立了美国科技委员会，其职责就是使政府数字服务更加智能化，在已有的数字政府基础上使政府适应信息技术的发展，进而经济安全地管理与应用数据以及相应资产。

　　应该说，我国数字政府建设起步也较早，早在上世纪末美国前副总统戈尔提出“数字地球”时，我国就开始进行了以“电子政务”为主要内容的数字政府建设，但前期主要集中于东部沿海城市，各省(市)建设情况不一。2015年9月，国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》，要求建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。我国数字政府建设开始从“电子政务”、“网络政府”向“智能政府”转型。近年来由于党和政府的高度重视，特别是2017年总书记提出数字中国战略以来，我国数字政府建设得到了快速发展，逐步从信息化建设迈向数据化建设。各省(市)相继出台了推进数字政府建设的指导意见或建设总体规划和实施方案。据中国软件评测中心发布的《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》，截至2019年11月我国已有10个省级地方政府出台并公开数字政府规划计划。如：贵州省人民政府2018年6月印发了《关于促进大数据云计算人工智能创新发展加快建设数字贵州的意见》，依托大数据资源优势，提高社会治理的精准化、科学化、高效化水平，实现公共服务的均等化、普惠化、便捷化，形成融合深入、产业繁荣、共享开放、治理协同、保障有力的数字贵州发展格局；浙江省人民政府办公厅2018年8月印发了《浙江省数字化转型标准化建设方案(2018—2020年)》，明确了十项任务，着重构建政府运行领域的数字政府标准体系；广东省人民政府办公厅2018年11月印发了《广东省“数字政府”建设总体规划(2018-2020年)实施方案》，统筹各部门，推进“互联网+政务服务”一体化便捷服务建设，优化营商环境，提升民生服务水平；山东省2019年3月发布了《山东省数字政府建设实施方案(2019-2022年)》，计划于2020年年底前形成全省统一、国内领先的政务云平台运行监管机制，实现电子政务外网全覆盖，从根本上实现“一网通办”，等等。纵观我国各省(市)数字政府建设的实践，体系的网络化、服务的平台化、信息的数据化、业务的智能化以及治理的生态化已成为政府治理数字转型的主要理念，并且成为推动我国政府治理体系和治理能力现代化的重要路径。

　　三、创新行政管理和服务方式推进数字政府建设

　　把制度优势转化为治理效能，体现在政府治理上，就是要建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。而要实现这一价值目标，其重要路径就是要推进数字政府建设。我们要按照党的十九届四中全会提出的“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力”[2]战略部署，推进中国数字政府建设。

　　落实十九届四中全会战略部署，按照坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标要求，创新行政管理和服务方式，建设数字政府，目标明确，各阶段任务清晰：到2021年，我国数字政府建设在数据共享开发、安全监管、技术标准、基础设施、法律规章等关键环节建设取得明显进展，数字政府建设更加成熟更加定型，与发达国家差距明显缩小。到2035年，中国数字政府建设的“云端”、“网端”、“平台端”等基本建成，在“云端”：“一朵云”基本实现政府各类数据全部接入，打破数据壁垒和数据烟囱，有效实现数据开放共享；在“网端”：“一张网”基本实现电子政务网络国家、省、市、县、乡、村六级全覆盖；在“平台端”：建成完善统一的大数据智能工作平台，基本实现全网搜索、智能分析、可视化服务全完善。到2050年，中国数字政府建设全面完成，国际话语权和规则制定权显著提升，中国数字政府建设引领全球数字政府发展。

　　为了实现这一目标任务，现阶段我们要充分发挥制度优势，把制度优势转化为治理效能，从顶层设计、基层创新、技术支撑等方面着力，加快建设数字政府，推进行政管理和服务方式创新，从而助推国家治理体系和治理能力现代化水平提升。

　　强化顶层设计，有序推进数字政府建设。数字政府建设是一个系统工程，涉及数据共享开放、平台搭建、智能分析、可视化服务标准确立、技术支撑、安全监管等方面。要树立运用新一代信息技术创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府的战略思维，确立通过建设数字政府促进政府职能转变的改革目标，推进政府职能转变，切实把握大数据时代的历史机遇，加强顶层制度设计，不断深化大数据、物联网、云计算、区块链等新一代信息技术在数字政府建设中的应用，建立健全用数据说话的决策体制机制，不断增强政府决策的精准性、预见性和公平性，不断加强政府对公共权力的管理能力，不断提升政府对社会组织、企业/市场、公众的服务能力，从而推进国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　重视基层创新，推动地方政府数字政府建设创新实践。新制度经济学认为，制度变迁来自于科学的顶层设计和广泛的基层创新，数字政府建设更是如此。当前，广东、山东等省统筹各部门，推进政府数据向社会开放；浙江创建区块链电子票据平台，实现电子票据全过程“上链盖戳”，并联合江西等省推进跨区域数据共享，实现身份证等11本证照跨省互认；上海建立大数据联合创新实验室，汇聚多方数据资源，改善民生服务；北京开通“一网通查”搜索服务，着力破解政务信息“找不到、找不快、找不准”问题；贵州省是我国大数据的先行者，其开展的“一云一网一平台”建设工作取得了较大成效。要尊重基层的首创精神，继续鼓励各地结合自身实际，开展多种形式的数字政府创新工作，在数据共享开放、云平台搭建、数据分析、安全监管和标准化建设等方面探索数字政府建设的具体方法，积极为我国数字政府建设积累可借鉴、可复制、可推广的经验。

　　夯实技术支撑，搭建国家层面的数字政府政务应用和服务一体化平台。我们不能简单地信奉“技术决定论”，但也不能否定技术在促进生产率提高中的关键性作用[16]。运用大数据、物联网、云计算、区块链等新一代信息技术搭建统一、高效的数据治理平台和政务服务平台是建设数字政府的根本保障。在国家层面，要加快搭建数字政府政务应用和服务一体化平台，主要包括搭建“云平台”，将所有政务数据在“云平台”上集中存储、共享交换和开放开发；开发“政务服务网”，联通各级各部门政务服务，让数据通起来，实现通过一张网办事，为政府、企业、群众提供“一网通办”大窗口；打造“智能工作平台”，打通各级政府部门自建审批业务系统，有效实现服务、审批等各种业务的互联互通，推动政务服务“掌上办”“指尖办”等内容。