交通运输系统内部控制梳理——基于深圳市交通委员会的考察

宋燕

（唐山市曹妃甸区交通运输局 河北·唐山）

摘要：深圳市作为我国第一个经济特区，在改革开放和经济建设创新走在全国的前列。财政部2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，而深圳市交通委（简称深交委）在行政管理体制改革的同时，就着手探索建立以资金管控为核心的内部控制体系。作为行政事业单位内部控制管理的排头兵，深交委成为指引全国行政事业单位内部控制的一个风向标或者说是一座里程碑。

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关键词 ：交通运输；内部控制；探索

一、深交委内控制度出台的背景

2009年8月份深圳市行政管理体制改革，深交委承担起了交通经济建设的唯一建设主体。改革后，深交委管理道路建设、公共交通、飞机场、港口、地方铁路、汽车维修、收费站等等行政职能，年投资额达到近百亿元，每年的交通运输建设资金占去财政基础设施资金的40%。在大的改革背景下，迫切需要建立一套行政事业单位的内部控制制度，从制度层面的角度来堵塞资金管理的漏洞、消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险。

二、内控制度建设经历的五个阶段

深交委内部控制建设历时两年五个阶段，主要包括：

（1）动员阶段（2010年7月）。2010年7月27日，财政部会计司司长刘玉廷来深交委作《政府及非营利组织内部控制建设》的报告，激发了深交委党组建立内部控制的决定和决心。

（2）风险梳理及评估阶段（2010年8月）。深交委委托中国内部控制研究中心，基于财务资金发起，以财务账为基础，以资金使用为主线，对深交委工程建设、政府采购、经费开支、固定资产等七个方面管理情况进行了深入地调查摸底，最终形成专项评估报告。

（3）制度制定阶段（2010年9月-12月）。依据评估结果形成了“三手册一系统”的内部控制框架。主要包括内部控制手册、预算管理手册、会计核算手册和信息化系统。每项手册都有详细地工作步骤分解、管控处理流程图、相关的费用细则，使每项经济业务有章可循、有据可查。

（4）内控系统方案设计及开发阶段（2011-2012年）。深交委以资金管控为核心，以预算管理为主线，从法定工作要求和自身业务要求执行内部控制。预算管理流程一是事前规划，包括预算编制和预算审核；二是事中控制，包括预算批复、执行申请、借款报销和支付审核；三是事后监控，包括会计核算和管理报告。

（5）应用阶段（2012年试运行）。具体应用分为三个期间七个步骤。第一个期间为预算管理和支出管理。第一步2011年9月份在全委机关试运行；第二步2012年1月全委二级单位全面推广运行；第三步2012年3月进行制度培训及优化修订制度。第二个期间为执行采购管理和采购合同的内部控制。从2012年起对内部采购机制建立随机抽选库，研发采购平台。第三个期间为各类合同管理、项目管理和收入管理。从2013年起对合同、项目和收入管理的绩效评估等新功能进行整合调整，细化开发。以上期间及步骤均达到开发完成，并且成熟运用。

三、内控制度中的主要做法

（1）预算审批、下达——预算管理为主线。预算管理的作用是避免资金挪用和无预算现象，确保专款专用。通过梳理支出事项，进行风险分析，对支出事项进行管控。通过标准与单据管理设计、内部单据设计、重点管理环节设计，达到预算管理的效果。

（2）采购——独立的采购平台。采购办结合采购领导小组、采购监督小组、采购需求方三方沟通意见，达成采购事项说明。采购过程采用先定价再定人的原则。价格制定可以通过三个途径确定，一是按照国家标准、行业标准或是单位常规性标准；二是归口单位进行专业核价；三是进行市场竞价。确定好采购价格后，在平时积累的预选供应商库中随机抽取供应商，由需求方、归口部门和轮值人员组成评标小组，采购监察员和特邀专家作为第三方监督机构，进行评标确定最终供应商。

（3）经费支出的申请、审批、核销——资金管控为主线。深交委内部控制体系中，按经费类型编制出到目前为止经济业务相关的62项支出指南，即“626管控模式”。“62”代表深交委在层级、职能和预算上的62种经济行为，“6”代表为用六大管控措施组合设计来管控这62种经济行为。每项支出细化到基本内容说明、报销注意事项和财务审核注意事项三个方面。看似繁琐的程序审批，通过信息系统固化审批程序，有条不紊地执行，并且为深交委节约经费支出起到了较为明显的经济效益。

（4）绩效评价。有了组织岗位职能、制度和信息系统三位一体的完善建设，分步推进，从预算编审与批复（P）到预算执行（A），再到绩效与考评（C），建立起了一套分类管控项目的绩效指标体系，出台了预算支出绩效评价“1+7”制度。完善项目会计核算，通过项目绩效评价反馈，完善项目管理体系。“1”指《预算支出绩效评价暂行办法（试行）》，‘7，’指道路养护大中修、道路日常养护、公交专用道、交通设施、交通枢纽（场站）、课题研究、出国考察等七大类项目预算支出绩效评价实施细则。

四、内控制度的运行效果

首先，健全控制标准和控制手段，降低各项风险。一是减少人为因素，权力制衡，预防腐败；二是控制手段标准化和程序化，防范业务信息失真，保证资金安全。

其次，转变传统思维与工作方式，管理关口前移。变“先支后审”为“先审后支”；不仅以发票作为报销依据，还要以预算审批程序作为审核付款依据。

第三，提高工作效率，减轻工作压力。内部控制做到了有章可循，有据可依，工作可分解；以“流程控制”代替“经验管理”。

第四，管理信息更加及时准确，起到了预警作用。通过信息化手段，实现数据及时准确；通过设计管理报告，辅助决策。

综上所述，深交委内部控制的整体成效体现为五个方面：一是分的清——结合单位实际，对业务进行分类管理，实现资源有效配置；二是管的住——通过设计经费支出结构，建立经费支出管控规则，实现财务与业务一体化；三是职责明——通过设计审批权限及审批程序，实现财权与事权的有效匹配；四是效益高——通过完善预算控制程序，实现预算执行全过程管控；五是可拍性——通过会计核算规范结合管理报告体系，实现对领导、业务部门的决策支持。

五、内控制度实践过程中的体会

（1）领导层的认识是实施内控建设的前提。大部制之后，交委业务量、资金量剧增，客观上要求交委必须改变管理模式，深交委提出“可控的事再大也是小事、不可控的事再小也是大事”，各项工作要做到“有序、可控、高效”，实现了从“要我内控”到“我要内控”的理念转变。

（2）科学的制度设计是实施内控建设的关键。制度设计必须系统化、合理化，具有针对性、可操作性和便捷性。为了便于固化到信息系统中，制度还要相对稳定。如果制度缺失或者设计不合理，内部控制也就无法实施。

（3）智能信息系统的应用是实施内控建设的保障。信息化系统是减少人为干扰制度执行的有效手段，只有通过智能信息系统才能保证制度真正执行，才能使事先确定的目标得到贯彻落实。智能信息系统具有强制性、可追溯性和一致性。

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参考文献

1．肖祯，李一硕，“中国式”内控起航，中国会计报，2013-7-26．

2．冯正霖．认真落实《内控规范》，促进交通运输业又好又快发展——在财政部行政事业单位内部控制规范实施动员视频会上的讲话．

3．李世卓，冯庆．市交通运输委主任黄敏：先行探索创新内控体系建设．深圳特区报．2011-7-14.

4．深圳市交通运输委员会预算支出绩效评价暂行办法（试行）．

5．胡力，艾图，政府内控案例：深交委“626管控模式”.http://blog.sina.com.cn/huli3 029.

（责任编辑：刘海琳）