对高校政府采购内部控制体系的构建探索

苏立恒

（广东工业大学 广东·广州）

摘要：本文以企业内部监控5要素的内容为参考，对我国高校政府采购内部控制现状进行分析，并归纳总结了加强高校政府采购内部控制建设的重要意义，最后以《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）为指引，提出了探索构建我国高校政府采购内部控制体系的思路。

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关键词 ：高校；政府采购；内部监控体系

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。近年随着国家对高校建设投入力度的不断增强，高校已成为财政性资金的重要使用者，其采购货物、工程和服务的行为必须严格遵循政府采购法以及教育部等部门相关文件要求。本文以2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）为指引，研究探索构建高校政府采购的内部控制体系的思路，以使高校的政府采购行为始终处于阳光、公正、可控的内部监控体系管理之中，最大限度地提高财政资金的使用效益和杜绝采购活动中的腐败现象的发生。

一、我国高校政府采购内部控制现状分析

1．内部监控制度不健全

（1）政府采购范围界定模糊，采购模式执行随意。按相关规定，高校政府采购应实行集中采购和分散采购相结合的模式，只要使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的采购项目必须执行相应的采购模式。然而，由于高校实施政府采购的时间不长，普遍对政府采购重要性不够重视，在制定采购监管制度时，对集中采购目录以及标准的界定模糊化，为学校按自身需求随意选择采购模式、违规自行采购提供可能性。另外某些项目负责人由于自身利益或者设备技术性能、时效性等方面的考虑，为了规避政府的采购限额标准，将项目分拆立项，违规自行采购的现象更是屡禁不止。

（2）现行政府采购预算计划制度与高校采购特点不相适应。根据《政府采购法》，高校在实施政府采购前必须及时根据采购计划上报年度政府采购的预算，而高校采购项目普遍具有采购计划来源分散、资金来源广、设备技术指标与时效要求高等特点，这造成专项建设资金和专项科研设备投入经费很难做出准确年度预算和采购计划，难以符合政府采购预算的计划性要求，使得政府采购监督在预算计划监督方面难以有效执行。

（3）学校内部政府采购部门的工作制度建设相对落后。现时高校普遍对采购活动的决策和业务流程缺乏明确的制度指引，而校内相互制约监督机制的缺失更让审计、纪检等内控部门无法对采购部门的日常工作程序进行有效监督，导致腐败事件的频繁发生。

2．部门组织体系不科学，人员队伍素质参差

部分高校未能实现采购监管机构与采购执行部门间的完全分离，这种不科学的采购管理组织体系容易造成采购方式选择上的随意性，某些高校采购人员和采购部门还同时兼管签订合同、验收、付款，影响监督部门的客观、公正性。

另外，高校在政府采购部门人员设置上普遍要求不高，导致许多“门外汉”进入到了这个本应具备极强政策把握能力和业务实操能力的部门。机构设置的不科学和队伍素质参差难免会影响采购政策的执行效果。

3.对采购风险缺少必要的评估与控制机制

政府采购过程包括论证立项、组织实施招标、签订采购合同、履行采购合同、验收、结算和绩效评价等主要环节，采购风险普遍存在于采购过程中的各个环节。以采购的首要环节“论证立项”为例，很多项目负责人往往出于尽早花光到账经费的需要，向仪器设备主管部门提出大量重复多余设备的需求方案，而目前相当多的高校政府采购主管部门没有把好组织论证这一关键防线，对采购的必要性和合理性缺少必要的评估，造成财政资金的大量浪费。

4．信息沟通的缺乏与滞后，难以形成有效监管

目前，高校的政府采购过程中常常会出现执行与监督脱节、监督机构介入滞后、难以实施有效监督等现象，这主要与高校采购信息管理制度建设落后、信息沟通渠道不畅有关。另外，很多高校采购工作透明度不高，未能及时公开披露政府采购活动有关信息和相关法规、流程，导致广大师生无法参与监督。

5．采购监督流于形式，缺乏实质性的内部控制监督检查机制

按照《政府采购法》的要求，高校监察和审计部门应对政府采购活动实施全程监督。现行高校监督部门普遍会依法参与到评标、验收等个别流程中，但由于缺乏系统的监督机制与科学的监督手段，监督人员往往仅以现场监督员的身份参与，这种临时性质的非系统监督方式容易使监督人员无法了解采购项目的前因后果，产生监督死角，影响监督效果。

二、加强高校政府采购内部控制的重要意义

（1）能够有效地预防政府采购过程中腐败行为的发生。完善的内部控制制度可以通过授权审批、不相容岗位分离、会计记录等手段对关键岗位实施监控，通过审计监督部门的强势介入，大大减少采购过程中走关系、吃回扣、假招标、随意变更预算等腐败行为的发生。

（2）能够促进高校政府采购相关部门间的相互制衡。目前高校进行内部政府采购业务主要集中在少数几个部门，权利的相对集中容易滋生腐败。因此，需要加强内部控制，发挥相关部门间的相互监督和制约，把政府采购部门的权力始终关在内部控制全面监控体系的“笼子”里。

（3）能够保障政府采购工作的合法合规，促进校内采购规章制度自我完善。

（4）能搞保证采购资金的使用效果，保障国有资产的安全。

三、构建我国高校政府采购内部控制体系

1．加快推进高校政府采购制度建设，完善相关工作机制

（1）建立采购的领导议事决策机制。首先，高校应设立采购活动的决策机构，其形式一般为设立由校长牵头、其他相关领导为成员的采购工作领导小组。其次要建立集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。其中大宗设备采购、重大特殊建设项目的认定标准应当根据有关规定和本校实际情况确定，经相关专家进行科学而充分的论证后提出参考建议，由高校领导班子集体研究决策。

（2）建立与高校发展相适应的政府采购预算管理制度。完善的政府采购预算管理制度应该包括明确的预算编制主体和内容、清晰的预算编审和预算调整程序等。具体来说可根据高校项目实际需求和标准编制政府采购计划并进行细化，以提高政府采购预算编制的科学性。政府采购计划制定必须遵照已批复的预算，确保政府采购预算被严格有效执行。以项目负责人规避政府采购故意拆分项目为例，学校必须加强采购计划的监管，对于临时改变采购计划的行为应要求项目负责人提供理据充分的说明，如发现存在故意规避政府采购等违法行为的要坚决进行问责，维护年度采购计划的严肃性。

（3）完善学校自行采购的相关制度。考虑到高校政府采购种类多、专业性强等特点，上级部门往往赋予高校较多采购自主权，因此，高校应依法完善有关自行采购的规章制度，进一步规范政府采购行为，维护学校的利益。

2．建立政府采购人员的从业资格管理制度和互不相容的岗位责任制

政府采购业务是一项专业、系统、严谨的业务，其从业人员除了需要熟悉掌握招投标与经济法等相关专业知识外，是否具备过硬的政治素质亦应作为任职考察的重要参考条件。高校要培育一支高素质的政府采购管理队伍，必须建立起一套完善的人员从业资格管理制度，包括：制定详细人员从业资格标准，提供充足的职业培训机会，制定严格的考核制度，逐步实现持证上岗的从业规范要求等。

根据相关政府采购法规和内部控制的要求，学校应当建立采购活动不相容岗位相互分离、制约和监督的岗位责任制。该制度要求每项采购业务都要经过两个或以上部门或人员的处理，即每项业务的完成都处于不同部门或个人的相互监督和制约当中，大大降低出错或腐败的机会。具体来说，高校政府采购过程中应要注意以下工作的不相容分离：申请与审批；询价与采购；采购合同的起草与审核；付款的申请、审批与执行；采购与验收。

3．建立采购活动风险评估工作机制

高校开展采购活动风险评估应当成立专门的采购风险评估工作小组，并由单位负责人或分管财务工作的校领导担任组长。风险评估工作小组可以设置在内控部门或者牵头部门。政府采购风险评估至少每年进行一次；外部环境、政府采购活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对政府采购活动风险进行重估。风险评估结果应当形成书面报告并及时提交学校领导班子，作为制定风险应对措施的依据。

风险评估程序包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对。通过对相关风险的评估，高校不但能识别采购活动中是否存在国家政策变化、制度改革、价格变动等因素产生的外部风险，还能识别各种内部风险，如采购程序不规范、采购信息不公开、监督不完善等。其次，通过对风险的识别，评估和预测风险发生的可能性。最后根据自身风险的承受能力制定风险应对略，一般有风险规避、风险降低、风险分担和风险承受四种。

4．建立政府采购信息沟通及披露控制机制

高校的信息与沟通监控机制是其实施内部控制的重要条件，要强化学校政府采购各职能部门与监督部门的信息沟通，需从信息质量、沟通制度、信息系统、反舞弊机制等方面人手。

（1）建立定期汇报上级的沟通制度。高校的政府采购部门要定期把已完成政府采购项目及执行中或即将执行的重大采购项目情况向学校政府采购领导小组及纪监审等部门报告，以便学校政府采购领导小组及有关部门可以根据掌握的情况，及时进行预防性和针对性的内部监控。

（2）设立并完善政府采购信息管理系统。借助现代发达的网络信息通讯技术，高校应该早日完成政府采购信息系统的电子化，逐步实现不同政府采购模式下信息的查询、统计、交易等功能，保证政府采购活动信息公开准确、安全高效。

（3）建立严格的信息公开和信息保密制度。在高校政府招标采购的过程中，一味片面强调信息公开或者信息保密均不能保证采购过程的公平公正。要建立严格的信息管理制度，必须先明确相关公开和保密的事项以及条件，落实好相关采购部门负责人的权利与义务。例如招标公告、中标结果、验收报告等信息的发布，其目的是让所有符合条件的竞标者都能获取公平参与采购竞争的机会，所以应及时完整地公布到指定信息平台；而在招投标信息发布前，采购内容、投标人信息、评标专家人员名单、评标过程等信息则需要进行严格保密，一旦泄露则要对相关人员调查问责。

5．建立贯穿采购全程的内部监控机制

高校政府采购活动一般需要经过申购立项、组织采购、验收付款等多个环节，经由采购管理部门、财务、审计、监察等多部门联合参与，因此必须明确各部门的监督职权，建立贯穿采购全程的监督体系和长效的反舞弊机制。

（1）事前监督。事前监督指采购管理部门通过对采购的立项论证、需求审核、预算编制等关键环节实施重点监控，以达到保证采购项目的必要性、成本预算的合理性等目的。监督的重点包括：采购项目资金的到位情况、购置计划的执行情况、采购立项过程的依法情况等。

（2）事中监督。事中监督指对采购方式和供货商的选择、采购决策与招标、合同履行等关键环节实施重点的监控，是政府采购项目取得预期效果与采购流程合法合规的重要保证。监督审查的重点包括：招标文件的是否具有排他性内容；投标单位的资质情况；评标专家选取过程的合规性；评标标准与方法的科学性；开标评标工作是否做到公平、公正、公开。

（3）事后监督。事后监督主要指对采购项目验收、付款审查、合同履约情况等关键环节实施重点的监控和跟踪。验收是检验整个采购项目质量的重要手段，验收小组应包括项目单位代表、审计、监察、招投标管理部门，重大设备的验收还应邀请相关独立专家参与。另外为了保证采购项目的质量，验收小组必须现场对设备安装调试进行全程监控，逐项查验设备相关来源质量等资料证明。对付款环节的监督主要是通过翻阅会计记录和凭证审查采购的授权控制情况。另外，高校应对政府采购预算和计划的落实情况进行监控和跟踪。对没有按时落实的预算采购项目，要及时追查原因并审查是否存在失职舞弊的行为。

（4）协同监督。高校政府采购执行过程中参与的部门广、步骤多、政策性强，为相关部门开展监控活动带来难度，因此高校应该建立包括采购管理部门、财务、监察、审计以及使用部门等各职能部门协同监管的制约机制。通过定期召开部门间联席交流会议，促进相互工作中的了解、协调与配合，充分调动监管部门的积极性，提升监督效率，对采购业务实施无死角的立体监控。

6．建立高校政府采购绩效评价的运行反馈机制

通过建立人均采购额、预算编制率、政府采购周期、采购合格率、售后服务满意率、政府采购节约指标、公众满意度指标等一系列的指标，对政府采购的社会效益与经济效益进行综合评价，运用专门的分析方法评价政府采购活动的经济性、效率性与有效性。目前主流的政府采购绩效评价方法主要包括：平衡计分卡、层次分析法、杜邦分析等，高校可根据自身条件选择运用。

另外需要明确的是，绩效评价本身不是目的，如何合理运用绩效评价的结果提高学校的管理水平和财政资金的使用效益才是关键。具体做法如下：①把评价报告结果反馈给采购有关部门，作为其编制下年度预算和制定绩效目标的参考；②完善高校政府采购业务的法规制度，明确各部门采购当事人的行政责任和法律责任，发挥绩效评价的监控问责功能；③公开政府采购绩效评价结果，相当于把采购相关部门的工作成绩单公诸于众，为采购当事人盖上一道无形的监督网。

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参考文献

1．财政部．行政事业单位内部控制规范（试行）．财会（2012）21号．

2．杨明亮．论高校财务管理内部控制审计，财务与金融，2011（1）．

3．高虹，李泰，陆萍等．浅谈高等学校政府采购及其管理与监督，实验技术与管理，2010，27（12）.

（责任编辑：刘海琳）