用“真实”掩盖的背后——关于政府采购项目中供应商真实但不合法材料的认定

伍年华

（东莞市第一人民法院 广东·东莞）

摘要：随着社会经济的发展，在我国政府采购活动中出现了一种新的“虚假材料”，它披着“真实”的外衣掩盖着它“不合法”的实质，扰乱了正常的政府采购秩序，加大了政府采购监管部门的监管难度。在实践中如何分辨、认定和处理该类材料是本文讨论的重点。

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关键词 ：政府采购；供应商；虚假材料

根据我国《政府采购法》第七十七条第一款第一项的规定，供应商“提供虚假材料谋取中标、成交的”，属于违法行为，政府采购监管部门应对其进行行政处罚，并且中标、成交无效。实践中，这是对供应商进行行政处罚的一条常用条款，故正确理解和适用该条款，对于惩治政府采购中的违法行为，同时防范于未然，维护公平诚信的政府采购秩序具有十分重要的意义。

先看一则案例：某招标公司受某市中心区公用事业服务中心的委托，对该区垃圾清运服务采购项目进行公开采购。招标公司发布采购公告后，A公司与B公司等公司均参与了该采购项目的投标。招标公司组织了开、评标工作后，B公司以第一中标候选人的身份中标该采购项目。A公司得知中标结果后，认为B公司所提交用于评分的六份荣誉证书是通过不正当的手段找到L区公用事业服务中心为其一次性补发的，且其中一份荣誉证书的公司名称存在瑕疵，遂以B公司向招标公司所提交用于评分的六份荣誉证书存在弄虚作假的情形、提供虚假材料谋取中标为由，向招标公司提出质疑，同时向L区纪委办公室反映相关情况。L区纪委办公室后作出书面回复，称经调查发现L区公用事业服务中心颁发这些荣誉证书的过程不够严谨、程序不够规范，建议L区公用事业服务中心收回这些补发的荣誉证书。招标公司则书面回复称经确认该六份荣誉证书是真实有效的，认为中标单位提交的不是虚假材料、不存在弄虚作假的情况。A公司对该质疑答复不满意，后向政府采购监督管理部门即该市财政局进行投诉。该市财政局受理该投诉后，要求招标公司对投诉事项进行书面说明并提交相关材料，同时去函L区公用事业服务中心要求其核实该六份荣誉证书的真实性。L区公用事业服务中心后书面回复该市财政局，称B公司在六份荣誉证书上所载的时间内确实在L区从事垃圾清运工作，并确认该六份荣誉证书是因B公司的申请而一次性补颁发给B公司的。综合所有资料的审查及调查情况，该市财政局认为A公司的投诉事项缺乏事实依据，于是作出驳回其投诉的处理决定。A公司认为根据我国《政府采购法》的相关规定，B公司存在“提供虚假材料谋取中标、成交的”情形，应当判定“中标、成交无效”。因此，A公司对该投诉处理决定不服，后诉至法院。

本案即本文探讨的焦点问题是：真实但不合法的材料是否可以认定为虚假材料。就我国《政府采购法》第七十七条第一款第一项条款的文义来说，它包含了两层意思：一是主观上存在谋取中标、成交的动机。二是在客观上有提供虚假材料的行为。以下分别从主客观两个方面来分析一下该违法行为的构成要素，以便于准确地适用该条款。

第一，谋取中标、成交是该违法行为的主观动机。

所谓“谋取中标、成交”，指供应商故意提供虚假材料，意在提高自己中标、成交的可能性，期待结果使自己受益。供应商提供虚假材料的目的是为了使自己能符合采购要求或者增加自己的竞争力或者在评审中增加分值等，以期待能在项目采购中中标或成交。“谋取”是对违法供应商主观认识状态和主观目的的描述。这条规定是对供应商动机的描述。对人的主观意识无法用技术手段直接探明，因此，对供应商主观动机的判断，必须依靠客观事实进行推断。

根据政府采购行为的特殊情况，针对“谋取中标、成交”的法律规定来说，最佳的判断方法就是看已被查明虚假的材料是否对评标、谈判、询价产生实质性影响。就最常见的招标采购来说，只要审查该虚假材料是否积极影响或提高了提供者的某项评分的分值，即推断该供应商有谋取中标、成交的动机。“谋取”仅仅是一种主观动机，其目的能否最终实现，还受到许多别的主客观因素的制约和影响。因此，本条规定适用的对象范围不仅限于中标供应商、成交供应商，而应包括参与特定政府采购活动的全部供应商。

第二，提供虚假材料是该违法行为的客观表现形式。这一客观表现形式由三个方面的要素构成：

(1)供应商有提供虚假材料的客观行为。适用本条规定进行行政处罚时应采用“客观过错归责”原则。“提供虚假材料”这个规定是单纯地对客观行为的描述，并不要求去判断供应商在主观上是否存在过错。实践中常常有供应商提出申辩，称自己因受欺骗而提供了虚假的材料，不应受到处罚。根据“客观过错归责论”，即使这种情况客观存在，也不应免除该供应商的违法责任。

(2)提供虚假材料的行为发生在采购过程中。这一点可以根据对《政府采购法》进行体系解释得出。其一，本条规定的宗旨是防止供应商在采购过程中弄虚作假，破坏正当竞争秩序。其二，本条规定中“谋取中标、成交”的表述，将本条规定的适用范围限定于中标、成交之前，当然也就是指政府采购过程之中。其三，政府采购合同适用《合同法》规定，因此，在政府采购之后的政府采购合同履约过程中供应商如提供虚假材料，均应根据《合同法》等法律追究其法律责任，而不能适用本条规定处罚。其四，在有关部门对供应商进行调查的时候，供应商提供虚假情况逃避法律责任的，按本条第一款第六项规定处罚。

(3)供应商提供了材料，且供应商提供的材料是虚假的。该要素是本文探讨的重点。对于采购文件要求提供的材料，如果供应商提供了虚假的材料则可以认为以谋取中标或成交为目的提供虚假材料。因为采购文件中要求提供的材料都直接或者间接影响到评委对供应商投标的评判，影响到供应商的得分，进而影响到供应商的排名和中标成交。供应商提供的材料应作广义理解，凡是在政府采购过程中由供应商向采购人或者采购代理机构提供的文件、证书、物品等，都属于本条规定的材料范畴。材料的真实性是属于客观事实的范畴，监管机关可以通过核查的手段来判断材料的真实性。一种方法是调查。例如，本案例中政府采购监管部门去函L区公用事业服务中心要求其核实该六份荣誉证书的真实性。另一种方法是鉴定。例如，某供应商宣称其产品具有出众的特性，并出具了相关的检测报告，对此可委托质量监督部门对该物品进行鉴定，甄别真伪。

然而，我们应注意严格区分证书、文件等材料的真实性与合法性这两个概念。如本文案例中供应商提供的六份荣誉证书，它们确实是L区公用事业服务中心所颁发，对其真实性可予以确认。但是，对于该六份荣誉证书的“合法性”则有待商榷。结合本文案例，L区公用事业服务中心为供应商一次性补发荣誉证书的行为属于行政行为，该行政行为是否合法直接影响对该六份荣誉证书的“合法性”的认定，因此，L区公用事业服务中心作出的该行政行为有三个问题需要解决：一是L区公用事业服务中心是否有权颁发该荣誉证书；二是L区公用事业服务中心依供应商的申请而为其一次性补发该六份荣誉证书的程序是否合法；三是L区公用事业服务中心依供应商的申请而为其一次性补发该六份荣誉证书有无相关法律依据。若L区公用事业服务中心既不能提供证据证明其有职权补发该六份荣誉证书且补发的程序是合法的，又无法提供一次性补发该六份荣誉证书的相关法律依据，那么，可以认定L区公用事业服务中心作出的该行政行为即一次性补发该六份荣誉证书是违法行为。因此，通过违法行政行为所补发的该六份荣誉证书的“合法性”也就可以直接作出认定了。

回到本文探讨的焦点问题：真实但不合法的材料是否可以认定为虚假材料。笔者认为，真实但不合法的材料应当认定为虚假材料，理由如下：

第一，由于我国《政府采购法》目前对于该情形并未作出明确规定，如果对于真实但不合法的材料在政府采购活动中予以认可，很容易导致供应商为了谋取中标、成交而不择手段甚至铤而走险，造成供应商之间的恶性竞争，从而破坏政府采购活动的秩序，大大增加政府采购活动的监管难度和监管压力。

第二，政府采购领域将会大规模爆发诚信缺失的社会性问题。没有资格或没有条件又想敲开政府采购这扇大门，供应商往往就会想到用种种不合法的手段去弄虚作假，而这个漏洞将会让那些不法、不合格的供应商有机可乘，从而加剧目前现实社会诚信缺失的问题。政府采购本应坚持的公平公正原则和诚实信用原则将无法得到体现。

第三，我国《政府采购法》的立法目的是“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。若对供应商提供真实但不合法的材料以谋取中标、成交的行为不予以约束和惩戒，既无法保护政府采购当事人的合法权益，又不利于促进廉政建设，最终还会损害国家利益和社会公共利益。

基于以上三点理由，供应商在政府采购活动中提供真实但不合法的材料，这一违法行为将直接影响政府采购工作的正常进行，往往会导致不正常的中标结果，使得国家利益、社会利益、采购人和其他供应商的合法利益受到损害。因此，提供真实但不合法的材料在政府采购活动中应当予以禁止，并应当认定为提供虚假材料按相关法律规定作出相应的处罚，以彰显我国《政府采购法》立法之初衷。

（责任编辑：兰卡）