国有资本经营预算制度存在的问题与建议

曹志华刘淑云乔名芳

（山东大学资产与实验室管理部 山东‘济南）

摘 要：目前的国有资本经营预算制度实施对于发挥我国国有资本在国民经济中的引导作用有着重要意义，但也存在一些问题与不足：收益上缴比例偏低、会计核算难度大、涉及企业范围不全面、支出项目建设滞后、收益收缴基数确定不合理，这些问题与不足有待进一步改进和完善。改进和完善国有资本经营预算管制度是事关国计民生的一项重要工作。本文从三个方面对这些问题进行了探讨，并初步探索了相应的完善办法。

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关键词 ：国有资本经营；预算制度；问题与建议

自2007年9月国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》以来，我国国有资本经营预算的实施取得了阶段性成果，对推动我国国有企业改革、推进国有经济布局、结构调整，发挥国有资本在国民经济中的引导作用等方面起到了积极、有效的作用。

一、国有资本经营预算制度存在的问题

1．国有资本收益上缴比例偏低

2014年中央企业国有资本收益上缴比例：烟草，上交利润比例是25%;石油石化、电力、电信、煤炭等企业，上交利润比例为20%;矿业、建筑等企业，上交利润比例为企业税后利润扣除10%，盈余公积后的15%;军工行业、科研机构、文化企业上交利润比例为10%;还有部分中央企业免缴当年收益。我国企业国有资本收益上缴比例明显低于其他国家及世界平均水平。

2．会计核算难度较大，委托贷款相关具体规定尚不明确

按照现行规定，企业将收到的国有资本金列入“实收资本”会稀释少数股东权益，他们既得利益受到影响，执行过程中难度较大。目前，国有资本经营预算相关规定中对委托贷款仅仅规定“母公司所属控股法人企业暂无增资扩股计划的，列作委托贷款，但委托贷款利息、期限等如何确定，尚无具体规定和细则。

3．国有资本经营预算涉及企业范围不全面

2010年以前国有资本经营预算范围仅限于国有资产管理委员会管理的企业、中国邮政集团和中国烟草总公司，2011年起教育部、文化部、农业部等部委所属企业纳入预算范围，2012年将工信部、国家体育总局等所属企业纳入预算范围。但相对于5000家左右的中央国有企业，国有资本经营预算涉及企业范围较小，特别是利润状况良好的金融类国有企业仍没纳入收益上缴的范畴。

4．国有资本经营预算支出项目建设滞后

国有资本经营预算支出主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出，必要时可部分用于社会保障等项支出。从目前实际执行情况看，资本性支出和费用性支出占绝大部分．基本没有用于社会保障等其他支出。执行中还存在项目库建设滞后，部分项目的选择和调整随意性较大，部分预算资金投向房地产等国家鼓励国有资本退出的一般竞争性领域。

5．国有资本经营收益收缴基数确定不合理

目前，企业计算国有资本收益基数是根据集团公司年度合并财务报表归属于母公司所有者权益净利润确立的，合并范围内子公司的亏损，会抵减集团公司国有资本收益上缴基数，从而降低集团公司上交国有资本收益的数额。近几年，为了融资或或者推进国有企业重组，各级政府和国资监管部门成立了一些资产经营公司，将多个独立的国有企业“打包”装入其中。这种重组方式，对国有资本经营预算收益征收基数存在一定影响。“打包”成为资产经营公司子公司后，原亏损企业便会抵减资产经营公司合并报表的净利润。总之，资产经营公司“包内”企业的盈亏状况直接影响到集团公司上缴国家利润的多寡，从而影响上缴国有资本收益的责任。

二、完善国有资本经营预算制度的建议

(1)今后应适当提高国有资本收益征收比例。在今后一段时间内把资源类、一般竞争性领域、军工和科研企业的征收比例适当提高到一定比例。

(2)研究确立更为科学的中央国有资本经营预算资金入账科目，兼顾少数股东权益；对委托贷款的期限、利率、计息方式等做出具体规定。

(3)目前我国金融企业的竞争能力已大幅度提升，如果继续实施免缴的政策会导致国有资本收益上缴规模降低，行业间形成了不平等竞争，因此，应将国有金融企业纳入资本收益上缴的范围。将来条件成熟时还应将全部国有企业划归国有资本经营预算收益收缴范嗣。

(4)应通过合理引导国有资本流向，进一步发挥对国有经济结构和布局调整的推动作用。从支出方向上看，应着重支持军工、战略性新兴产业和国有经济优先布局的领域与行业以。同时还应适当扩大国有资本经营预算的支出范围，强调其社会性支出，即将部分国有资本经营预算用于解决社会保障、医疗卫生、教育就业等其它相关支出。从支出的重点项目上看，应重点加大对国有经济和产业结构调整、兼并重组、技术创新、节能减排等项目的支出规模和扶持力度。

(5)确定合理的国有资本经营收益收缴基数。一是直接向资产经营公司“包内”企业收取国有资本收益。国有资本经营预算收益应以独立核算的企业为缴纳主体，以资产经营公司内盈利企业归属于母公司净利润为依据。“打包”成立的资产经营公司与各重组企业之间不存在实质上的母子投资关系，盈利企业单独上交国有资本收益是合理的。另外，可以对资产经营公司核定资本收益率。国家可以通过与资产经营公司按照国有资本股权比重核算当期应上交国有资本收益额。

(6)国家有关部门还应当探索建立全面联网的项目库信息化平台，并尽快正式开展国有资本经营预算支出项目绩效评价工作。

综上所述，通过对国有资本经营预算制度建立的意义、存在的不足以及进一步改进和完善国有资本经营预算制度提出了几点意见和建议，目的是为了更好地发挥国有资本经营预算的宏观调控功能，有利于政府统筹考虑国家经济战略、产业规划、调控政策、国有经济布局结构调整目标，研究制定国有资本经营预算的支出方向，提高预算编制的科学性和精细度。