基于建账监管系统的财政项目支出全面绩效评价

王涛 张重吴小军

（湖北民族学院湖北·恩施；湖北民族学院湖北·恩施；恩施州国资公司 湖北·恩施）

摘 要：财政支出绩效评价是考核财政支出效果的一种财政管理制度，是预算绩效管理的基础。本文对湖北省试点会计建账监管地区开发的建账监管系统进行了改造，拓展其功能，根据财政支出绩效评价的程序，设计了基于动态监测的财政项目支出绩效评价信息系统框架，可实现与预算绩效管理信息系统的无缝衔接，还预留了信息公开、反馈的出口，以期实现预算的透明与公开。

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关键词 ：建账监管；系统；财政项目支出；绩效评价

根据《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）第三十二条的规定，财政部门对各单位是否依法设置会计账簿、会计资料的真实与完整、会计制度的执行、会计人员的从业资格等实施监督。建账监管是财政部门依据《会计法》的规定，履行会计监督管理职责的一项重要举措，对提高会计信息质量、预防违法违规行为、从源头治理腐败及加强党风廉政建设等具有较强的现实意义。湖北省于2007年出台了《湖北省会计建账监督管理暂行办法》（鄂政发[ 2007 ]15号），荆门、咸丰等地进行了试点，并开发了建账监管平台，从实际运行情况考察，建账监管系统功能还比较单一，未能实现与“金财工程”的融合。

一、建账监管系统功能及流程

建账监管系统是一个独立的局域内网，行政区域内有预算拔款的单位均通过该平台办理建账审核。纳入建账监管的会计账簿包括总账、银行存款日记账和现金日记账。

1．建账监管系统的功能

建账监管系统分为财务核算、台账、监管、权限设置四大系统模块，具有规范单位财务处理、审核管理、预警和汇总查询四大功能。（见图1）

(1)预算单位财务核算系统。预算单位等用户终端安装财务核算软件，其核心模块是总账系统，可与成本管理、项目管理、应收及应付款管理、工资管理等多个系统集成应用。该系统由用户（预算单位）根据本单位业务特点和管理要求建立财务应用环境，并可设置科目代码、级次、选取会计标准、汇率计算方法、凭证类别、格式等个性化的专用模块；具有严密的制单控制功能和操作员的权限设置控制；自动计算并保证凭证借贷平衡；凭证对冲、科目汇总功能；往来账款管理功能；预警功能；审核功能；出纳管理；查询功能；提供引导式记账功能等。在这些传统的财务软件功能的基础上开发了原始凭证及附件扫描上传功能等。

(2)财政业务股室台账系统。为加强财政局各业务股室对预算资金的监管，及时掌握资金拨付、使用及结余等相关的监管信息，按照统一要求建立各业务股室的资金台账系统。业务股室根据管理权限在后台录入预算资金指标，适时查询预算资金的使用情况，根据资金流动情况保证国家预算资金的安全性和有效性。通过该系统，财政局各业务股室根据其所分管的预算单位的用款指标和计划，在监管系统中录入指标台账，并通过录入的指标台账和预算单位填的记账凭证，汇总生成“指标拨付和使用汇总表”，反映预算单位是否按照财政所下达指标和计划所指定的用途使用资金。

(3)财政财务监管信息系统。预算单位通过财政局所下达的用款计划，打印用款支付凭证，同时根据用款凭证及其他相关原始凭证，在单位财务软件中填制记账凭证，并扫描上传相关原始凭证。财政局各业务股室通过监管系统查看所分管的预算单位的相关账务处理情况，对账务处理有问题的会计凭证提出意见和建议。通过监管系统对各预算单位没按时做账，以及没有及时处理财政局对相关会计凭证提出的意见的，进行统计和预警。

(4)管理权限系统。该系统主要是对系统管理员、用户以及各股室管理员的权限进行管理。

2．建账监管系统的工作流程

纳入建账监管系统的单位首先要在系统中注册填报相关资料，在建账监管系统中录入单位组织机构代码、营业执照编号、税务登记证号、经办人相关信息、单位性质、区域等相关信息注册并提交；然后打印相关资料审核盖章，填写完所有资料（建账监管审核表、主要财务指标表、纳税情况表）并上报成功后，将所填资料及上传会计报表打印一式两份，检查核对后盖章；最后现场审核确认，资料上报后三日内携带账簿（总账、现金日记账、银行存款日记账）、会计建账监督管理审核表、主要财务指标表、纳税情况表及会计报表、营业执照、税务登记证、组织机构代码证、金融机构核办的开户许可证、会计从业资格证书、经办人身份证等资料到行政服务中心办理建账监管审核确认手续。具体建账监管系统工作流程如图2所示。

(1)注册填报相关资料。登录系统，填写注册信息，确认无误提交后，就可用注册时的组织机构代码和密码登录系统，并按建账监管信息系统操作说明，填写、上传、上报相关资料。

(2)打印相关资料审核盖章。填写建账监管审核表、主要财务指标表、纳税情况表等相关资料，上报成功后，将所填资料及上传会计报表打印，检查核对后盖章。

(3)现场审核确认。将账簿（总账、银行存款日记账、现金日记账）、会计建账监督管理审核表、主要财务指标表、纳税情况表及会计报表、社会团体法人登记证书或民办非企业单位登记证书或企业营业执照和税务登记证（原件及复印件）、组织机构代码证（原件及复印件）、金融机构核办的开户许可证、财务人员（包括财务主管、会计、出纳）的会计从业资格证书、经办人身份证等资料到行政服务中心办理建账监管审核确认手续。

二、财政项目支出绩效评价信息系统

财政项目支出绩效评价信息系统是在会计建账监管平台的基础上进行的改造和开发，其功能如图3。

(1)会计核算功能。系统的客户端（用户）安装用友财务软件，预算单位通过财政局所下达的用款计划，打印用款支付凭证，同时根据用款凭证及其他相关原始凭证，在单位财务软件中填制记账凭证，进行会计核算。

(2)绩效评价功能。在财政项目支出绩效评价信息系统中，开发财政支出按功能分类的项目绩效评价指标、标准和方法数据库。在实施评价时，直接从指标库中抽取评价指标，利用会计核算系统和其他渠道收集评价数据，实现财政项目支出绩效评价。

(3)绩效动态监控功能。系统通过预算单位上传的绩效成果凭证，结合项目绩效指标台账、国库支付系统适时跟综项目绩效。

(4)绩效指标台账功能。财政局各业务股室根据其所分管的预算单位申报的项目绩效目标，在系统中录入绩效目标台账，便于和项目实施绩效进行对比分析。

(5)预警功能。财政局各业务股室通过监管系统查看所分管的预算单位的绩效目标实现情况，进行统计分析和预警。

此外，拓展的系统功能还包括对比分析功能、实用兼容等核心主体功能等等。

三、基于建账监管系统的财政项目支出绩效评价的实现

l．财政项目支出绩效评价数据设计

在财政项目支出绩效评价系统中设计开发指标库、标准库、方法库三个数据库。基本思路是按照财政支出功能分类九大类的财政项目支出绩效评价指标，便于实践中的操作和基础数据收集，也能和预算管理保持一致。绩效评价标准是指评价活动中应用于各评价对象的价值尺度和界限，是绩效评价方案的核心内容，具有引导绩效评价的功能，也是衡量绩效评价指标得分情况的基准。理论上的绩效评价标准应该包括强度和频率、标号、标度。评价标准的强度和频率，是指评价标准的内容，也就是各种规范行为或对象的程度或相对次数；评价标准的标号，是指不同强度和频率的标记符号；评价标准的标度是测量的单位标准，是评价标准的基础部分。按绩效评价的手段可分为定量标准和定性标准；按评价的尺度可分为类别标准、等级标准、等距标准、比值标准和隶属度标准；按标准的形态可分为静态标准与动态标准；按标准的属性分类，分为绝对标准、相对标准和客观标准等。要结合评价对象的特性，根据指标与标准之间的逻辑对应关系，广泛收集整理并通过大量的案例等，逐步建立财政项目支出绩效评价标准数据库。深入研究公众评判法评价社会效益的方法，创新财政项目支出绩效评价方法体系。同时，探索项目评级工具( Program As-sessment Rating Tool，PART)及数据包络分析(Data En-velopment Analysis，DEA)等方法在财政项目支出绩效评价中的应用。对具体评价过程中需要建立的数学模型和计算设计开发相应的软件，实际需要时直接调用即可使用，减少评价过程中建模和计算的工作量。

2.财政项目支出绩效评价的程序

按照财政部2011年4月颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，基于建账监管系统的财政支出绩效评价流程表，如表l。

(1)选取财政项目支出绩效评价指标。确定评价对象后，按照财政项目支出类别，结合评价对象的特性，按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》的相关规定，从评价指标数据库中选取评价指标，并通过专家论证，修改整理后构成项目支出绩效评价的一套完整指标体系。

(2)确定指标权重。根据结构方程模型这种综合性的统计方法，对一些不能直接测量的研究变量，比如满意度、战略等，可以找到一些可观变量作为这些潜在变量的标识，从而有效地确定各种明细绩效指标的权重。

(3)评价结论。根据定量计算结果，确定评价对象的结论，可根据优、良、中、低、差五个级别设计财政项目支出绩效评价结果，如表2。

四、财政项目支出绩效动态监测模块设计

在财政项目支出绩效评价系统中，设计开发基础信息、目标跟综、动态监测等模块，实现对财政项目支出绩效的动态跟踪和监测。

1．财政项目支出绩效评价的基础信息模块

财政项目支出绩效评价基础信息由评价项目编码、项目预算支出科目名称（编码）、项目资金安排文号、项目资金安排年度、项目评价年度、项目评价类型、评价项目的时间、主管部门、类型、项目（用款）单位个数、项目开始完成时间等组成。此外，还包括资金设立依据（财政批复部门预算文件，专项资金的政府文件、会议纪要或者立项研究报告，发改委、财政批复文件），具体的立项方式；反映部门预算支出计划或专项资金分配计划预算分配绩效目标、项目预期可以提供的公共产品及其数量的预期产出绩效目标、项目公共产品预期可以产生的经济社会效果的预期效果绩效目标、项目实际设定衡量预期产出和效果的绩效指标（个性指标）的绩效指标等。设立评审专家库、评价中介机构库等后台支撑，实现绩效评价的信息化。

2．财政项目支出绩效目标跟综模块

根据资金到位与使用明细、项目进展、项目的效益和效果等项目实施情况，按照数量和质量指标对计划任务数和实际完成数进行统计，设计验证实际与计划不一致的方法和依据，分析计划与实际完成数产生偏差的原因等，建立财政项目支出绩效的动态跟综。

3．财政项目支出绩效动态监测模块

财政局各业务股室根据其所分管的预算单位申报的项目绩效目标，在系统中录入绩效目标台账；预算单位通过财政局所下达的预算计划，组织项目实施，扫描上传项目绩效成果凭证；通过财政局录入的绩效目标台账与预算单位上传的绩效凭证进行对比分析，汇总生成“绩效目标和资金使用对比分析汇总表”；财政局各业务股室通过监管系统查看所分管的预算单位的绩效目标实现情况，进行统计分析和预警，达到系统实时动态监测、智能预警、综合分析、实用兼容等核心主体功能目标。财政项目支出绩效动态监测流程，如图4。

五、财政项目支出绩效评价结果应用

(1)建立完善绩效报告机制、反馈整改机制以及与预算安排有机结合机制。绩效评价结果，应及时报送相关部门，提供决策参考；构建评价结果的反馈机制，促进其提高预算管理水平；建立绩效评价结果和预算安排有机结合机制。

(2)加强绩效信息管理的制度建设，完善绩效信息公开机制。建立绩效信息档案管理办法，明确绩效评价信息公开的责任主体、方法、内容及公开的范围，项目的绩效目标、绩效报告、评价结果等绩效信息应公开，接受社会监督。

(3)实施评价结果激励机制。发挥绩效评价效应，对绩效好的项目或单位进行激励；对绩效不好的项目或单位逐步建立绩效问责机制。