高校实施滚动预算编制的思考

王莹 梁清泉 苑春雷

（徐州医学院 江苏·徐州）

摘要：滚动预算作为中长期预算编制方法的一种，较好地发挥了与短期预算相辅相成、相互指导的作用，而且其“滚动式”编制方法和长远的规划理念可以使高校更适应外部环境的变化，避免年度预算时滞性的阻碍。本文试图从实施滚动预算的意义与原则入手，进一步探讨了推进高校实施滚动预算编制工作的基本思路。

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关键词 ：高校；滚动预算；探讨

国家于1999年启动部门预算改革以来，陆续出台了相应的管理政策和法规，使我国的预算管理制度不断完善，为编制部门滚动预算提供了制度基础和实现条件。2014年，财政部下发启动全面编制三年期滚动预算的通知，对于重大项目和改革，要充分研究2015-2017年三年期的政策变动和运行机制。江苏省教育厅倪道潜副厅长在2014年高校财务管理工作会议上指出：必须进一步加强预算管理，进一步提升科学财务管理水平，为滚动预算的编制做好准备工作。各高校要强化滚动预算的编制意识，做好启动“十三五”规划前期准备工作，探索编制2015-2017年滚动预算。高校滚动预算编制的改革势在必行。

一、滚动预算及相关概念

滚动预算又称“滚动式中期财政计划”或“跨年度预算”、“永续预算”，它与传统预算以一年为预算编制期不同，是随着预算的执行，不断向后补充与滚动，使预算期始终保持为一个固定期间的预算编制方法。大多数滚动预算的编制期限为3-5年。其编制内容为各年度正常的年度预算，并随着政策与发展形势的变化逐期补充与修正。

从表面上来看，部门滚动预算只是在时间上有所延长，但实质上则体现出与时俱进的预算新理念以及预算管理水平的提高。因此，各高校应将部门滚动预算作为深化预算改革的重点方向。

二、实施滚动预算的原因及意义

1．实施滚动预算的原因

首先，高校目前的预算管理普遍使用的是零基预算法，虽然较之前的基数预算法进行了很大的改进，也有较多的优点，但其全面归零的编制方法和只适应短期计划的安排上，仍然无法满足高校不断发展与改革的步伐。

其次，高校的经营活动是一个以学年为周期的周而复始的过程，对学校的长期发展规划和学校资金供给间的协调关系考虑较少，这样并不利于高校长期规划的实现。

最后，高校大部分的收入来源于财政拨款以及少量的专项资金和自主经营收入，比较简单。但支出方面就复杂多了，除了维持高校正常运转的日常经费开支，还有名目众多的专项支出，比如基建专项、科研设备购置专项等。为此，在编制高校预算时．应做到长计划、短安排，防止由于人为因素的影响而产生的预算盲目性。

2．实施滚动预算的意义

(1)滚动预算是高校长期战略目标的必要补充。在编制预算数据前，如果能够充分了解并分析学校的发展规划与战略目标，则有助于财务管理人员在一开始就将预算编制理念与高校发展战略紧密结合，从而制定出更具有针对性的预算实施方案。实施滚动预算的目的，就是要打破传统预算年度在时间上的限制，形成持续发展的工作理念，使高校领导层能够用发展的眼光看待问题，不仅关注今年的发展计划，更要考虑未来的战略目标。这种长期发展的观念，使得高校领导层必须随时关注所制定的计划是否推动学校发展达到了预期的目标，一旦偏离预定目标，可以提前调整，防患于未然。

(2)有助于推动业绩考核目标的实现。高校一般会以年度预算的完成情况作为年终业绩考核的一个方面，滚动预算不仅包含了年度预算，还包含了对未来几个年度的指导性预算，并结合了高校的发展规划，同样可以作为考核的依据，而且符合年度预算的发展目标。滚动预算的实施过程，也是对全年预算进行比较分析和趋势分析。同时，滚动预算强调控制作用的运用和注重项目的重要性，从而推动年度业绩考核目标的实现。

(3)有利于合理配置资源。滚动预算不仅加强了预算的弹性，还赋予了预算灵活的发展空间。一方面，由于滚动期限的不断延伸，可以合理、有效地配置资源，确保高校重点项目优先发展与执行；另一方面，实施滚动预算，使学校不再局限于短期项目的发展，而将眼光放得更远，将长期发展项目（比如重点实验室的建设）按照“近细远粗”观念编制实施方案，有助于重点项目、目标的实现。

(4)有利于加强风险控制职能。由于滚动预算的编制结合的是高校的长远发展目标，不会因为人为因素的干扰而阻碍计划的实施，因此，更能体现学校的真实水平。同时，财务人员也能根据滚动预算的编制计划严格的监督其执行情况，有效杜绝年底由于预算资金剩余而突击花钱的现象，节约成本，降低财务风险的发生几率。

综上所述，滚动预算法体现了预算编制方法动态与静态的结合。所谓动态，是指其编制期限的延续性，我们可以用其动态性来弥补零基预算法在制定中长期发展计划上的不足；所谓静态，是指年度预算的固定性，我们可以采用零基预算法编制年度预算，制定本年度的详细发展规划。通过动静结合的编制方式，实现高校更好的发展。

三、试编滚动预算的原则

滚动预算中长期的编制计划一般为3-5年，每年更新一次，更新的重点在于就经济和政策的变化做出及时的调整。经济合作与发展组织认为目前转轨国家在转型过程中不确定因素较多，因此实行中期滚动预算，进行预算管理改革特别容易遇到麻烦。主要表现为以下两个方面：一是面对未来获得资源的不确定性，政府往往容易高估其价值，乐观地预测未来的收入，不注重开源节流，加大现在的开支；二是缺乏对滚动预算的了解，政府的支出部门将滚动预算编制中的预测数据看作是未来自己将会得到的拨款数，这使得一些部门“跑部钱进”，诱发寻租行为。这两方面的因素会导致中期滚动预算与年度预算的脱节，影响其作用的发挥。高校也是如此，国家自从1999年施行扩招政策以来，高等教育不论是在规模还是在教学质量上都得到了快速发展，实现了从精英教育向大众化教育的转变。高校对每年新招学生的预估值逐年递增，希望从财政获得的生均拨款也逐年上升，再加上财政对于专任教师中院士、长江学者等人才的补贴力度加大，使得领导层对未来的收入盲目乐观，但是随着教育部、财政部近几年推行的“高校内涵”建设不断加深，更注重教学质量、师资队伍、教学科研平台等的建设，各项支出不断加大。因此，为了避免以上不确定因素的发生，建议按照如下原则编制滚动预算。

(1)稳定增长原则。即高校编制财政收支预算应该结合未来的发展规划与战略目标，并经过充分的论证与分析，具有相应的可信性与稳定性。收入预算应充分考虑到经济和政策形势的变化，准确预测，保持合理的负债水平；支出预算应保持平稳发展的趋势，合理控制赤字。

(2)谨慎原则。首先，由于滚动预算编制时间上的延续性，因此在编制之初就要考虑到以后年度的预算调整问题，留有必要的空间。比如法国的政府中期预算，针对经济运行前景按照乐观和谨慎两种级别分别做比较详细的论证分析。其次，要谨慎的对待财务风险，加强高校债务管理（如高校扩建向银行进行的大规模贷款），合理控制赤字水平，以降低国家教育政策的改变对高校财务状况的影响。比如澳大利亚要求高等院校的显性和或有债务保持在一个合理的范围内。

(3)科学透明原则。滚动预算编制本身就是一个预测、计划并不断调整的过程，为了使滚动预算数据更加可靠，就必须使用科学的方法搜集和处理数据。其数据不仅是高校发展规划的数字化体现，也是满足广大师生员工对财务透明的要求。因此滚动预算应将透明度贯彻到其编制的各个环节。

四、推进我国高校部门滚动预算编制工作的基本思路

就目前我国高校实行预算管理的情况来看，大部分高校采用零基预算法来编制预算，因此推进部门滚动预算编制工作的实施，应该循序渐进。首先，在没有实行滚动预算的高校，可以采用小范围的试行方法。比如，高校的重要专项支出（中央支持地方财政专项、优势学科等），可以先编制3年期的滚动预算。大型专项往往在高校的战略规划之中，是学校重点发展的项目，需要财政连续多年拨款才能完成，因此在申请专项资金之初，就应对多年的实施情况做全面考虑。而且专项资金专款专用，财政下拨的款项金额确定，因此更容易看到滚动预算实施的效果。在编制项目滚动预算相对成熟之后，再慢慢过渡到整个高校的滚动预算编制，将年度预算纳入其中。

五、编制滚动预算的主要内容及方法

1．确定滚动预算编制周期

我国高校虽然是独立发展的经济主体，但是由于尚处在滚动预算编制的初期阶段，再加上国家教育政策及经济形势的变化，不确定因素较多，因此，高校滚动预算编制周期一般以3年为宜。即每年编制预算时不仅要制定当年的年度预算，还要编制明年和后年的指导性预算。在预算调整时，也要考虑到后两年的预测和更新。例如，今年的预算执行方案应该是3年前就已经制定的，即第一年概算，第二年编制初步预算方案，第三年编制详细的执行预算。这样不仅可以保证高校长远规划实现的连续性和有效性，而且可以统筹安排资金，合理分配资源。把各院系、各部门的工作计划与目标统一纳入到学校的总体发展规划中，使学校各方面的计划与目标有效地结合，发挥最大效用。学校财务部门则通过对预算收入、支出的执行与管理达到综合平衡。因此，滚动预算相比传统预算，更能够发挥预算的控制作用，更能够体现其动态指导性。（见图1）

2．建立滚动预算项目库

编制滚动预算的核心是编制项目支出，这就要求高校必须加强项目库的建设与完善。高校作为特殊的非营利组织，其重要的使命是教书育人，为社会培育人才，因此，项目库的建立必须符合高校的特征，不以营利为目的。各高校的项目库包含的项目应该是统一的，涵盖未来几个年度内的所有支出项目。支出项目必须首先进入支出项目库里才能作为备选，然后根据支出的优先顺序和轻重缓急情况，结合国家、地区、部门的中期教育政策发展规划以及项目支出与本年度财政收入匹配情况，经过严格审查遴选出来。

3．编制收入滚动预算和支出滚动预算

就财政收入滚动预算而言，高校财政收入主要来源有两部分：一是财政拨款，主要是下拨的生均学生拨款、教职工的工资福利支出、以及各种专项资金（学生奖助学金、青蓝工程专项）等；二是学校的经营收入，主要有校办企业收入、科研转化收入、附属单位（比如医院）上缴的管理费等。首先，学校要充分考虑经济发展形势与财政收入之间的关系，建立财政收入测算模型；其次，要预估下年度的财政收入总量，预估收入准确与否关系到学校未来几年的发展，要结合社会、人为、制度方面的因素，进行科学的数据分析和论证，得到修正后的预测值；最后，再将财政收入总量预测值带入修正模型得到再下年度的财政收入总量预测值。

财政支出滚动预算，就高校来说最主要的支出包括人员经费（工资福利支出等）、日常运行经费、化债资金及其有关高校发展的各个专项支出。在支出总量方面，首先要保证重点发展项目的支出，其次要建立独立的财政支出预算限额，设定相对于上年度各项支出的变动幅度上下限。在支出结构方面，要根据高校的中长期的发展战略，按照所发展重点项目的轻重缓急进行排序，确定资金的支出结构，并协调各院系之间资金供给方面的矛盾。

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参考文献

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（责任编辑：王文龙）