军队房地产集中统管与跨建制调配的对策措施

黄如安 林峰

（军事经济学院湖北·武汉；72433部队后勤部财务处山东·济南）

摘要：军队房地产是国有资产的重要组成部分，是国防和军队建设发展的战略性支撑资源，是生成战斗力保障力的物质基础。近些年来，军队房地产进行了多方面管理改革探索，有些成功经验，但也还存在亟待解决的矛盾问题。比如，配置效率还不够优，综合保障效益还不够高，资源垄断与利益部门化现象比较严重，擅自处置与转让房地产问题较多，集中统管与跨建制调配难等等。本文针对目前存在的问题，提出了多项对策措施，以供参考。

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关键词 ：军队房地产；集中统管；跨建制调配

一、理顺“军委统管、总部分管、部门承办”的统管调配职责关系

1．形成“军委统管、总部分管、部门承办”的军队房地产集中统管与跨建制调配管理体制机制

“军委统管”，是指中央军委代表国家全权行使军队房地产产权，即重大基建项目和房地产调配、处置必须报军委审批，统管全军房地产建设及跨建制调配工作。“总部分管”，是指总后勤部受军委委托，主管全军资产、分管军队房地产建设及跨建制调配工作，审批一般基建项目及其跨建制房地产调配、处置项目。“部门承办”，是指战略规划部负责军队房地产建设和跨建制调配规划、咨询工作；总参作战部负责战备工程和重大军事设施建设计划和房地产跨建制调配协助调工作；总后基建营房部负责基建工程和房地产跨建制调配、处置具体办理业务。总后财务部负责基建工程和房地产跨建制调配、处置的产权变更和账务处理。

2．明确军委统一领导，战略规划、作战、营房和财务部门分工负责的房地产统管与跨建制调配职责任务

战略规划部为军委战略决策与规划咨询部门，主要履行房地产集中统管与跨建制调配的决策咨询与战略规划制定职能，负责贯彻执行军委有关房地产资源配置的战略意图，审核各大单位房地产调配与处置规划方案。总参作战部是军委总部的作战指挥主管部门，主要履行战备工程建设安排和重大军事设施调配管理职能，负责各大单位战备工程规划计划和重要军事设施跨建制调配方案审核工作，对战备工程建设和重要军事设施调配实施计划管理。总后基建营房部作为全军基本建设和房地产业务主管部门，主要履行各大单位基建项目立项审查和房地产跨建制调配协调职责，负责各大单位基建项目可行性研究报告、概预算和房地产跨建制调配方案审核工作，对军队基建投资项目和房地产跨建制调配计划落实实施业务统管。总后财务部是全军资产产权和价值综合管理部门，主要履行基建投资和房地产跨建制调配的产权管理与价值管理职责，对各大单位基建项目（包括战备工程）可行性研究报告、概预算和房地产跨建制调配、处置评估价值审核工作，负责房地产跨建制调配、处置后的产权变更与账务调整。其他任何单位（部门）和个人不得擅自进行军队房地产调配或处置，更不得随意变卖、转让军队房地产。

3．协调好财务部门与相关承办部门等管理主体的权责利关系

“管预算的管资产”，这既符合资产管理的理论原理，也是各国（包括我国）公共资产管理的基本做法，同样适用于军队房地产管理。总后财务部代表军委总部负责全军资产的综合管理，对房地产调配、处置实施产权和价值管理，有权审查各大单位基建投资可行性研究报告、概预算和房地产调配的价值评估及处置申请，办理房地产配置、处置后的产权变更及账务处理事项，当然也责任实施监督预防房地产损失流失或权利侵害。同时，要主动与战略规划部、总参作战部和总后基建营房部等部门合作，理顺财务部门与相关承办部门等管理主体的职能任务，协调好各自的权责利关系。财务部门作为党委的综合理财部门，在房地产集中统管与跨建制调配中要充分发挥资产所有权管理和价值管理职能，做到在位、不缺位、不越位，其他承办部门也要在军委总部的统一部署下，各司其职，各谋其事，各负其责，并同心协力，共同搞好军队房地产集中统管与跨建制调配工作。

二、聚焦“规划计划、重大项目、处置收益”相互协调的统管目标

1．尽快形成规划计划主导资源配置机制，规范军队房地产调配与处置行为

必须贯彻执行习主席重要指示“以军事需求配置资源”，按照军委总部决策部署“要着眼军事需求搞好房地产资源重点保障，积极稳妥推进房地产资源整合，探索建立规划计划主导资源配置的管理机制”。首先是要重新整合全军房地产资源，将房地产调配、处置权限集中到军委总部，重大房地产调配项目审批权在中央军委，一般房地产调配项目审批权在总后勤部；其次要将房地产等重要资源都纳入规划计划，由规划计划主导房地产调配、处置，各单位（部门）的房地产配置、处置规划计划要服从全军的规划计划，并上报战略规划部、作战部、基建营房部和财务部审核，然后报军委总部审批；最后要变“部门主导，单位做主”为“部门联动，集中审批”，维护军委总部在房地产资源集中统管与跨建制调配中的权威，破除房地产调配、处置中的资源垄断和利益部门化痼疾，从而规范军队房地产调配与处置行为。

2．严格军队建设、房地产调配重大项目审批，维护良好的房地产配置环境

构建军队房地产资源集中统管与跨建制调配机制的重点，应聚焦在军队工程建设、房地产调配处置等重大项目方面。首先，其审批权限必须集中到中央军委，任何单位（部门）或个都无权擅自审批；其次，其决策程序必须规范，各大单位的重大工程建设和房地产处置项目应符合规划计划，建设和处置方案必须先上报战略规划部、总参作战部、总后基建营房部和总后财务部的联合审核，审核通过后才能报军委审批；最后，其投资和处置项目必须严格监督管理，监管的内容包括项目的规划计划、可行性研究报告、决策程序和军事经济效果等，监管主体主要有党委、主管部门、审计、纪检等。

3．统筹军队房地产调配处置收益，保证房地产处置收益全部用于原事业建设发展

构建军队房地产资源集中统管与跨建制调配机制的另一个重点，应聚焦在房地产处置转让收益的集中统管方面。首先应在理论上界定，军队房地产属于国有资产，总后勤部代表军委主管全军资产，因此其处置转让所产生的经济收益必须上缴总部，由总部集中统管；其次应在法规政策上规定，房地产处置转让收益由财务部门集中收缴，严格执行总后颁发的《军队房地产转让收入管理规定》，按照预算外资金实行预算管理；最后应在管理方法上明确，对于一些按照法规制度规定留成的房地产处置转让收益，除严格执行军队预算外资金管理规定外，其用途主要是用于原事业，即弥补单位（部门）工程建设经费，或用于房地产的维护。

三、实施“调节存量、优化增量、利用闲置”跨建制分类联动调配

1．整合全军富余房地产，由军委总部按照规划计划进行统筹优化配置

经过几十年的建设发展，全军房地产存量越积越多，许多部队单位的富余房地产资源也日益显现，同时一些新组建或发展单位又亟需用地搞工程。于是出现有的单位低价卖房地产，有的单位高价买地搞建设的怪现象。而治理这种乱像的法宝，就是建立全军房地产资源集中统管与跨建制调配机制。房地产属于军队（国家）重要的资源，必须实行集中统管和统筹配置。各单位富余房地产必须全部纳入军队房地产资源库，由军委总部统管，作为军队存量资产；房地产资源富余单位，应及时、主动、全额逐级上报军委总部，不得随意变卖或擅自处置；而房地产资源稀缺单位，也搞规划计划逐级上报军委总部，由军委总部在军队房地产存量中进行统筹安排与宏观调节，确实需要有偿征地搞建设的必须经过军委总部审批后，按规定程序办理。

2．严把基建项目审批，房地产资源调配优先向新型作战力量生成倾斜

随着军队发展、经济建设、使用周期，以及自然灾害等因素的影响，一些单位确实需要用地搞些基本建设。换言之，部队新增房地产（同时也有减少的）在所难免，也是客观存在的。但是，必须严格各单位基建项目的审批，尤其是一些新增的大型工程建设项目，应根据军队房地产资源集中统管与跨建制调配机制要求，实行各职能部门联合审核把关。各单位的基建项目必须符合规划计划，尤其是符合军事需求，其基建项目和房地产配置方案，应该提交战略规划部、总参作战部、总后基建营房部和总后财务部联合审核；单位新上工程建设项目和所需房地产，应优先在军队房地产存量资源中调配，新增房地产尽可能向新生作战力量和一线部队倾斜；新增基建项目审批权集中在军委总部，重大建设和用地项目由军委审批，一般工程建设和用地项目由总后勤部审批。

3．盘活房地产存量，各单位新上建设项目尽可能利用闲置房地产资源

目前全军的房地产资源总体上是充足的，但也存在着富余与稀缺并存的结构性矛盾。在一些部队单位、尤其是大单位内同样如此，从优化全军房地产资源，提高资源配置和利用效益的角度分析，就更需要建立房地产资源集中统管与跨建制调配机制。其中的一个重点就是如何盘活存量，避免闲置浪费。破局的办法可用三个字概括：小、中、大。小，就是从具体的部队单位看，也可能存在着房地产闲置资源状况，因此其新上基建项目应从自身房地产清理核实开始，充分利用闲置资源，能改造的就不新建，能调整的就不重建；中，就是从大单位看，其存在的闲置房地产就更多，某个部队单位可能没有富余闲置，但大单位（系统）内其他单位有，因此新建工程及用地项目应尽可能在大单位内按建制调配，聚散为整，调剂利用；大，就是从全军来看，富余或闲置房地产问题突出，随着部队体制编制改革力度加大，这种情况更明显，因此盘活存量，利用闲置房地产资源潜力巨大，在搞好规划计划的基础上，大单位内没有调剂资源或调剂不了的，可由军委总部进行跨建制调配，在全军范围内进行统筹安排。

四、搭建“上下联动、信息联通、资源共享”的统管调配网络平台

1．引入企业管理信息化(erp)思路，构建上下联动的军队房地产资源管理系统

整合现有军队房地产资源管理系统，构建纵向联通军委总部、军区（三军）机关、作战部队，横向连接战略规划、作战部、基建营房和财务部门的管理信息系统，实现工程建设、房地产处置规划计划、可行性研究报告和调配方案联合审核，军委总部统筹和集中审批的信息网络平台。贯彻房地产资源集中统管思想，坚持以军事需求牵引各项工程建设与房地产调配，将所有房地产资源纳入规划计划和信息系统，便于各级首长和机关领导、作战部队的主官和主管，在线、适时、可视地查询和掌握房地产资源的供求信息，以消除房地产调配中的信息不对称及资源供需“迷雾”。

2．整合营房和财务部门的数据链系统，形成信息联通的房地产调配协同监管平台

在现行后勤办公自动化平台的基础上，加强战略筹划和科学论证，搞好系统的顶层设计，整合营房和财务部门的数据链系统，按照工程建设申请立项、可行性研究论证、工程概预算和房地产资源存量、调配、处置信息资源全覆盖的配置思路，构建整个后勤系统的资源管理数据库，实现财务部门与营房部门房地产管理数据链的互联互通，做到工程立项、可行性研究报告、概预算和房地产处置申请的联合审查，房地产存量与价值等资料互提、信息共享，打破资源部门垄断与分割的壁垒，消除人为干扰、暗箱操作和信息失真的弊端，便于财务部门进行产权与价值监管和处置收益的集中收缴，实现房地产调配、转让、收入管理的公正透明、阳光操作与公众监督。

3．完善全军房地产资源数据库，搭建资源共享的跨建制房地产统管调配信息网络

坚持以信息技术为先导，把先进管理方法、理念与技术手段有机结合，在现行“军队房地产管理系统”的基础上，完善全军房地产资源数据库，搭建资源共享的跨建制房地产统管调配信息网络。这个网络由全军各单位营房部门房地产资源数据库集成，由总后基建营房部管理，纵向联通军委总部，横向联通战略规划部、总参作战部和总后财务部，可实现全军房地产由军委总部集中统管与跨建制调配功能。各富余或闲置单位可将多余房地产资源在该网络平台上挂单，而稀缺及需求单位可将其需求房地产的数量、地段和状况也挂在网上，并向上级主管部门提出需求，主管部门将其纳入房地产调配规划计划，然后按照规定程序进行审核与报批。军委总部可根据战略规划部、作战部、营房部和财务部联合审核意见，在全军房地产资源数据库内，按照军事经济成本效益最佳配比进行跨建制统一调配。

（责任编辑：兰卡）