司法体制改革中司法行政机关的地位和作用应受重视——以长沙市司法行政机关为例

肖 晗

（湖南师范大学，湖南 长沙 ４１００８１）

摘 要：“公、检、法、司”四家政法机关的工作可谓你中有我、我中有你，其在社会中的作用也难分轩轾。近年来，随着一些重要法律制度的修订，司法行政机关的职能、职责明显得到了强化；司法行政机关在履行职能、职责的过程中，主动创新，积极有为，也取得了显著的成绩。但我国现行的一些法律政策和上级机关给予司法行政机关的待遇却与此极不相称。有鉴于此，在对司法体制进行改革设计时，应当将司法行政机关纳入整体方案加以考虑，与其它三家同等对待，从而使四家政法机关更加协调地完成相关的法律工作和其他社会建设、法治建设任务。

关 键 词：司法体制改革；司法行政机关；法治建设；地位；作用

中图分类号：Ｄ９２６．１３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０１－００３７－０６

收稿日期：２０１４－０８－２５

作者简介：肖晗（１９６５—），男，湖南常宁人，湖南师范大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，研究方向为诉讼法学、教育法学、法律文书学。

一、边缘化：司法行政机关不受足够重视的现状

在中国传统语境中，通常把承担打击犯罪、预防纠纷、化解矛盾、维护社会安全与稳定、保障权益之职能职责的“公、检、法、司”四机关统称为政法机关。这四机关虽然分工不同，职责有异，但却互相关联，共同完成相关的法律工作。例如在刑事诉讼中，公安机关负责侦查，检察机关负责公诉，法院负责审判，司法行政机关则负责执行，无论哪个环节脱节，均无法完成刑事诉讼任务。由此可见，四者的法律地位应当平等，不应有孰轻孰重的区分，有关机关特别是上级领导机关在实际工作中也不应厚此薄彼。然而，事实并非如此。这可从两个层面予以实证：

⒈从政策法律的规定看，司法行政机关的法定地位有被边缘化之嫌。一些法律乃至宪法的规定，从一定程度上可以说明司法行政机关在国家权力体系中所处的地位。我国宪法对公安机关、检察院和法院的职责和职权均有明确规定，而对司法行政机关则未作规定；同时宪法还规定居民委员会、村民委员会设人民调解委员会以调解民间纠纷，却未指明其由司法行政机关负责指导。有“小宪法”之称的刑事诉讼法同样如此。在这部十分重要的国家法律中，凡涉及法院、检察院、公安机关及安全机关的法定职能时，都是用“人民法院”、“人民检察院”、“公安机关”、“国家安全机关”等全称或整体概念来表述。但在涉及司法行政机关的职能时，该法却没有一处使用“司法行政机关”的全称作为表述，而是将其拆解开来，根据其部分职能，用其下属部门作为指称。例如涉及罪犯改造的，用“监狱”来表述；涉及法律援助的，用“法律援助机构”来表述；涉及对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行罪犯的矫正管理的，用“社区矫正机构”来表述。在广大人民群众对司法行政机关的职能职责普遍不了解的情况下，司法行政机关在国家法律中得不到完整、全面、准确的表述，这对其地位与权威的形成显然是不利的。在这种状况下，人们甚至疑惑监狱、法律援助机构、社区矫正机构、人民调解委员会是否为司法行政机关管辖或指导的职能部门。［１］

一些政策性文件也给予司法行政机关“歧视待遇”。如十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）对法院、检察院的改革都用全称直接列明，对法官、检察官、人民警察的招录、遴选、管理及保障等制度也予以明确规定：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”。然而，对司法行政机关却给予了另一种境遇。虽然对全面深化改革具有重大意义和指导作用的这一《改革决定》的多处规定属于司法行政工作或者与司法行政工作具有极其紧密的关系，例如：“普遍建立法律顾问制度”、“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念”、“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”、“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度”、“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”、“完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”等等，但却没有明确使用“司法行政机关”的概念，没有明确这些是司法行政机关的职能职责，也没有对司法行政干警和人员的管理与保障机制予以规定。

综上所述，司法行政机关在宪法、法律和其他规范性文件中缺乏规范的全称表述，其职能职责被分解，因而其在政法机关中的法定地位有被边缘化之嫌。这既不利于以法治方式解决违法犯罪问题，化解其他社会矛盾，进而维护社会的和谐与稳定，也不利于社会主义法治建设的整体推进。

⒉从实际工作的运行状况看，司法行政工作缺乏有力保障。应当说，长沙市的司法行政工作在湖南省处于领先地位，其经费、人员、办公条件等与本省其他市的司法行政机关甚至与其他省同级别的司法行政机关相比是较为优越的，但从我们的调研和有关资料反映的情况看，其仍然缺乏有力保障。这主要表现在：

第一，人员不足。长沙市现在共有１７０余个基层司法所，却只有３４６个司法助理员的专项编制，在编在岗的司法助理员仅２８０余人。虽然条件较好的司法所配有１－３名专职人民调解员协助工作，但大部分司法所为一人一所。而基层司法所承担的工作职责具有多样性：一是承担人民调解工作职责，并完成相关报表等事务性工作；二是承担社区矫正工作职责；三是承担司法所规范化建设、法制宣传教育等日常工作；四是参与拆迁、文明创建、维稳等各项党委政府的中心工作，还要解决因当事人上访而产生的社会矛盾。职责多样，人手不足，一人负数责的状况成为常态，使得基层司法所及其工作人员的压力倍增。［２］例如：由于人手不足，目前长沙市的社区矫正专职干事基本上系由司法所长或人民调解员兼任，致使一名基层司法行政工作者往往要承担几名、十几名甚至几十名矫正对象的社区矫正工作。①虽然长沙市社区矫正工作在逐步完善信息管理系统，也在积极利用手机定位功能、指纹图像核查等科技手段进行监督、管控，但人员不足可能造成监管难以到位，甚至可能带来对矫正对象脱管、漏管的后果。再者，一人一所很可能导致司法助理员在同一程序中兼任数种角色而产生职能冲突，违背程序正义原则。例如在调解民间纠纷时，可能既要充当调解主持人，还要担任记录员进行记录，这种自调自记就为程序正义所不许。

第二，经费不足。开展任何工作都需要一定的经费作保障，如果经费严重不足，工作就会受到各种制约。从总体上看，有关机关给司法行政机关的经费拨付不如给其他几家政法机关那样足额和及时，以致司法行政机关经费缺乏保障已成为众所周知之事。例如：一是长沙市人民调解工作的经费不足。根据长办发［２００７］４２号文件规定，人民调解工作经费按如下标准拨付：“市级人民调解工作经费按人平０．１元预算、市五区人民调解工作经费按人平０．３元预算、四县（市）人民调解工作经费按人平０．２元预算。”随着人民调解工作任务的加重和难度的加大，这种经费预算已不能满足人民调解工作顺利开展的需要，况且，就是按现行这种经费标准，有的区县（市）或乡镇街道还要打折扣或尚未落实。二是特殊人群（含刑释解教人员、社区矫正对象等）的管理经费不足。截至２０１３年６月底，长沙市刑释解教人员１６０００余人，累计接收社区矫正人员７２７０人，累计解除矫正３９４８人，在册矫正３３２２人。［３］根据相关要求，对这些特殊人群应当开展集中劳动、教育学习等活动并掌握其动向等。然而，这些工作的开展也需要经费作支撑。根据长政发［２００３］５号文件，对刑释解教人员的管理经费为人平１００元；对社区矫正人员的管理经费，长沙市在２０１２年共安排１２０余万元，人均仅２４４元。显然，这项工作的经费颇有令人捉襟见肘之感。［４］经费不足，就会使司法行政工人员对诸如进行人民调解、社区矫正等工作有心无力。

第三，权威不足。“司法行政权”虽与司法挂钩，但在权力结构体系中，它并不属于司法权，而属于行政权。可这种行政权在人们的心目中并没有公安机关的治安管理权、财政部门的财政管理权、税务部门的税收征管权等行政权那样的权威性。这种根深蒂固的观念影响了司法行政工作的开展。例如：司法所的管理体制至今尚未理顺。在长沙市，虽然早在数年前就已下发文件要求司法所从乡镇、街道归建司法局，但事实上此项工作并未落实，即其究竟是县区（市）司法局的派出机构还是乡镇街道的工作部门尚不明晰。而法律又规定社区矫正工作由司法行政部门承担，实际上就是由司法所承担。如果司法所是乡镇街道的工作部门，则其承担社区矫正工作就于法无据。很明显，这种管理体制的不顺，使司法所处于尴尬的境地。在一定程度上既削弱了司法所的权威，也使其权力行使受限。同时司法所的级别和司法所长的职级较低，有的至今仍未解决副科级架构和职级，也使其难以获得应有的权威。再者，司法助理人员的身份既不是法官、检察官，也不是警察，因而执行公务时无法充分体现国家的强制执行力，由其担当社区矫正工作，难以对矫正对象产生强大的震慑力，加之目前的法律对社区矫正决定撤销后公安机关应如何追逃和收监没有明确规定，这就容易使社区矫正人员漏管、脱管，从而影响社区矫正的效果。

上述种种问题已严重影响了司法行政工作尤其是基层司法行政工作的进一步开展，急需引起相关部门的重视。只有把司法行政机关放在与“公、检、法”同等地位来看待，并着力从体制机制上进行改革，明确其执法依据、健全其执法机构、充实其执法力量、保障其工作经费，才能确保司法行政工作充满生机活力，进而为法治中国、平安中国建设做出更大贡献。

二、多样化：司法行政机关在传统职能的基础上又添新职能

司法行政人通常把司法行政机关的职能概述为三类，即法制宣传职能、法律服务职能和法律保障职能。就长沙市司法行政机关而言，法制宣传职能主要指其所承担的最传统的普法教育职能以及后来的司法考试组考、颁证职能等；法律服务职能主要是指司法行政机关管理的公证、律师、司法鉴定、法律援助、１４８法律服务中心和基层法律服务所等提供的法律服务；法律保障职能在传统上是指监所管理，也就是司法行政机关对监狱、劳教所、强制戒毒所的管理以及对刑释解教人员的安置帮教。随着一些新的法律制度、政策的出台和颁布实施，司法行政机关的职能职责得到进一步充实和强化。主要包括：

⒈人民调解职能的强化。２０１０年全国人大常委会通过了《人民调解法》（２０１１年１月１日生效实施），该法第５条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作”；第１０条规定：“县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院”；第１４条第２款规定：“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训”。这些规定明确、具体地肯定了指导、管理人民调解工作是司法行政机关的法定职责。之所以要强化人民调解的职能，是因为人民调解委员会作为依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，扎根群众、面向群众、服务群众，而且在调解民间纠纷时不收取任何费用并实行就地管辖原则，可以给纠纷的解决带来巨大的便利，因而人民调解是一种充满生命力且为人民群众乐于选择的社会纠纷解决机制。从社会治理和建设的角度看，人民调解可发挥两大功能：一是社会纠纷的预防功能，二是社会矛盾的化解功能。这就是说，通过人民调解委员会的积极工作，可以及时发现某些潜在的纠纷因素，进而把纠纷消解于萌芽状态；而且人民调解委员会作为联系群众与政府的桥梁和纽带，可以起到上情下达、下情上达的作用，特别是当政府作出涉及群众利益的决策时，政府可以通过人民调解委员会收集和听取群众的意见，向群众解释有关政策和法律法规，让群众理解、接受、支持政府的决策，即通过人民调解委员会的沟通，杜绝或减少官民对立，防止因决策失误、决策不当或群众误解而引发社会纠纷尤其是群体性官民矛盾。而当社会纠纷已然发生，人民调解组织可主动、及时介入，通过说服、劝导，既可以防止矛盾升级，又可以促成纠纷当事人互谅互让并自愿、合法地达成解决纠纷的协议，使纠纷以和平的方式解决，进而促进社会的和谐。

⒉法律援助职能的强化。按照国务院《法律援助条例》第４条、第５条的规定，法律援助机构是司法行政机关所属的下属机构，法律援助工作由县级以上司法行政机关监督管理。根据２０１２年修订的《刑事诉讼法》第３４条、第２６７条、第２８６条的规定，可以或应当提供法律援助的刑事案件包括：犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的案件；犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的案件；犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的案件；未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的案件；被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的强制医疗案件。同以前的规定相比，刑事法律援助的案件范围明显拓宽。这意味着司法行政机关主管法律援助工作之职能的强化。近年来，长沙市司法行政机关对符合条件的当事人（即经济困难或者特殊案件的当事人）①倡导“应援尽援”，甚至要求将法律援助对象由“经济困难者”拓宽到中低收入者，使法律援助工作走在了全省的前列。

⒊律师管理职能的强化。依据律师法的有关规定，监督、指导律师、律师事务所和律师协会，是司法行政机关肩负的法定职责。中央办公厅、国务院办公厅以中办发［２０１０］３０号文件转发了《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》（以下简称《意见》），其中明确指出，律师制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，律师队伍是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。同时，该《意见》要求从思想政治建设、职业道德建设、业务素质建设、执业活动的指导监督、律师事务所建设和管理五个方面坚持不懈地加强律师队伍的教育管理，还要求从执业准入机制、执业状况评价机制、执业奖惩机制、管理体制四个方面进一步健全和完善律师工作体制机制。《改革决定》也明确要求：“完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”。可见，随着一些法律法规和政策的出台，司法行政机关管理律师工作的职能在不断强化。至今，长沙市已拥有一支２８００余人的律师队伍，这是建设法治长沙的一支重要的力量。从各方面反映的情况看，长沙市律师执业权利保障工作做得比较好，但对违法违规执业的惩戒则与其他地方一样，基本未予落实。

⒋司法鉴定管理职能的强化。２０１２年修改的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》将以前的“鉴定结论”改为“鉴定意见”，并强调了鉴定人必须具备相应的资格，规定了鉴定人的签名（盖章）和必要时出庭作证的义务，且规定当事人可以邀请专家辅助人出庭就鉴定意见进行质证。很明显，司法鉴定的要求有所提高。这也就意味着司法行政机关之司法鉴定管理职能的强化。

⒌法律顾问职能的强化。为推进法治中国建设，《改革决定》明确要求“普遍建立法律顾问制度”。据了解，为建设法治长沙，长沙市政府法制办、长沙市司法行政机关等正在着手做这项工作。

⒍新增社区矫正管理职能。２０１１年２月２５日，全国人大常委会通过了《刑法修正案（八）》，其中第２条规定：“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”；第１３条规定：“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”；第１７条规定：“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正”。由此，社区矫正工作在我国全面铺开。在此基础上，２０１２年修订的《刑事诉讼法》不但对社区矫正制度予以再次肯定，而且还有所发展，即社区矫正对象的范围有所拓宽——除被判处管制、宣告缓刑、假释的罪犯外，对暂予监外执行的罪犯也可以实行社区矫正，并明确其由社区矫正机构执行。①社区矫正作为一项新的法律制度，是中央司法体制和工作机制改革的重要内容，因而《改革决定》也明确要求“健全社区矫正制度”。社区矫正作为一种特殊的刑罚执行方法，是与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行制度，是目前国际上普遍实行的一种刑罚执行制度；作为一项工作，它是从公安机关移转给司法行政机关的一种职责，是司法行政机关肩负的一种新职能。２０１２年１月１０日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同发布了《社区矫正实施办法》（自２０１２年３月１日起施行），其中第２条规定了“公、检、法、司”四家在社区矫正中的职责分工，即：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。”其第３条进一步规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”社区矫正直接体现了我国宽严相济的刑事政策，目的在于对社会人格不完善、不能正常进行社会生活的犯罪分子实现再社会化，具有惩罚性和恢复性的双重价值，也是司法行政机关肩负的一项富有创新性、挑战性的新职能。

此外，随着一些新法律、新政策的出台，司法行政机关原有的某些职能也将取消。例如劳动教养制度被废止，原劳教所的职能必将转型。长沙市司法行政机关所属的长桥劳教所就已经转变为强制戒毒所。

总之，按照权责平衡的原则，司法行政机关工作职能的多样化和强化，要求法律和政策赋予其相应的地位和待遇。否则，有职无权，有责无位，权责失衡，就会在某种程度上损伤司法行政机关及其工作人员的积极性，不利于司法行政工作的推动，也不利于法治中国、平安中国建设，更不利于社会建设和治理。

三、实效化：司法行政机关在法治建设和社会治理中业绩显著

司法行政机关肩负着法制宣传、法律服务和法律保障等职能，可以充分发挥预防民间纠纷、化解社会矛盾、引导群众合理诉求、保障人民合法权益、维护社会公平公正的作用，在中国特色社会主义法治建设中作用独特，不可低估。例如：有化解矛盾纠纷“第一道防线”、“东方经验”、“东方之花”之称的人民调解在纠纷解决机制体系中就具有独特的且为其他纠纷解决机制所不可代替的作用。“多年来，人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件。仅２００９年就达到７６７．６万件，调解成功率达９６％以上，当事人反悔起诉到法院的约占０．７％，被法院判决维持原调解协议的近９０％。”［５］又譬如社区矫正工作全面开展以来，社区服刑人员数量不断增长。到２０１３年１０月底，全国各地累计接收社区服刑人员１６６．５万人，累计解除矫正１００．７万人，现有社区服刑人员６５．８万人。从目前的情况看，社区矫正的效果较好。绝大多数社区服刑人员能够认真接受矫正，遵纪守法意识和社会责任感明显增强，他们在矫正期间的重新犯罪率一直保持在０．２％的较低水平。显然，社区矫正工作为维护社会和谐稳定作出了积极贡献，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果，在国际上也产生了良好的反响。［６］

长沙市司法行政机关紧紧围绕“公平正义、主动有为、服务高效、创新发展”的工作理念和“全省率先、全国争先”的工作目标，扎实推进各项司法行政工作，在法治长沙建设中更是绩效显著。

⒈人民调解工作绩效显著。２０１２年，长沙市司法行政机关组织开展了“人民调解进万家、化解纠纷促和谐”活动，全市开展市级矛盾纠纷集中排查４次，区（县、市）集中排查６９次，全市各级司法行政机关和人民调解组织共开展纠纷排查３８００余次，共排查调解纠纷３４８８２件，调处成功３４３２４件，调处成功率达９８．４％，充分彰显了人民调解在维护社会和谐稳定中的基础性作用。

⒉特殊人群管理绩效显著。长沙市司法行政机关积极推进特殊人群的创新管理工作并取得了良好的效果。例如：采用手机ＧＰＳ定位等高科技措施对社区矫正对象进行监控，将全市社区矫正人员全部纳入电子化管理；与“孟妈妈青护园”等有关公益组织合作，对特殊人群逐步建立“政府－社会－家庭”的教育监管模式；同时还成立了专门的社区矫正中心，负责相关的社区矫正工作。截至２０１２年１２月底，长沙市累计接收社区矫正人员５８０７人，顺利解除矫正２８４６人，在册２９６１人，未出现脱管、漏管和重新违法犯罪情况。

⒊法律服务工作绩效显著。长沙市司法行政机关注意发挥公证机构、律师和律师事务所、法律援助机构、１４８法律服务中心和基层法律服务所等部门、机构的职能作用，为长沙民众、为企事业单位提供法律服务，为党政机关决策提供法律咨询，从而在法治长沙建设中发挥了积极有效的作用。据统计，２０１２年，长沙市公证机构共办理各类公证５０２３６件，其中，办理公证援助１３２件，办理经济公证事项涉及金额达５９８５５７万元，在一定程度上预防了民事经济纠纷的发生。全市律师参与政府招商引资、经济贸易谈判１７８８次，帮扶创业实体１６７２家，帮扶创业者１６６９人，为创业者提供法律咨询１４０１０人次，为４３０个社区（村委会）和３９５６家企业提供定向服务，在一程度上保证了政府、社会、经济沿着法律轨道正确运行。２０１２年，长沙市法律援助的门槛进一步降低，便民措施进一步强化。全市法律援助机构共办理法律援助案件２７９５件，解答来访咨询事项４５４９件，接待来访咨询５５０９人次，进一步凸显了法律援助机构维护困难群众合法权益、服务基层、服务民生的作用。１２３４８法律服务热线（１４８中心）共接听３３６９１个咨询电话，接待来访６４１人次，协助办理各类法律事务１６０余起，发布公益法律服务微博提醒１６００余条，开展送法进社区活动１７次，编制舆情动态１２期，制作法制宣传资料２３１００份，在引导群众理性表达诉求、合法维权等方面发挥了积极作用。

总之，长沙市司法行政机关肩负着多种职责并充分发挥了职能作用，在实际工作中取得了令人瞩目的业绩，为法治长沙建设立下了汗马功劳。这足以说明司法行政机关在法治中国、平安中国的建设中具有不可替代的作用。有鉴于此，笔者建议，在对司法体制进行改革设计时，应当将司法行政机关纳入整体方案加以考虑，从而使它们更加协调地完成诉讼、调解等法律工作和其他社会建设、法治建设工作。

教育期刊网 http://www.jyqkw.com
参考文献

［１］肖建中．司法行政系统文化建设之我见［Ｊ］．长沙司法行政，２０１２，（０１）：３５．

［２］［４］余伟军．关于长沙市司法行政系统基层状况的调研报告［Ｊ］．长沙司法行政，２０１３，（０４）：４３－４５．

［３］长沙市司法局监察室．上半年长沙司法行政工作综述［Ｊ］．长沙司法行政，２０１３，（０７）：１４．

［５］郭晓宇．人民调解制度发展的里程碑——司法部副部长郝赤勇就人民调解法颁布答记者问［Ｎ］．法制日报，２０１０－０９－０７（０１）．

［６］周斌．贯彻党的十八届三中全会精神推动中国特色社区矫正工作新发展［Ｎ］．法制日报，２０１３－１２－０９（０１）．

（责任编辑：徐 虹）