西方大学外部环境的法治化——兼论我国大学外部环境之不足与完善

韩春晖１，盛泽宇２

（⒈国家行政学院，北京 １０００８９；⒉北京大学，北京 １００８７１）

摘 要：西方大学外部环境的法治化经历了从无到有的过程。以文艺复兴为起点，西方大学从“自我封闭”逐步形成了政府、市场、社会多方力量共同推动的外部环境，与此同时，外部环境中的各方力量也出现了过于强大以至于损害大学自治的现象。因此，在多方力量角力的场域中，只有通过法治的手段才能实现各方力量的相对均等，进而保证大学在外部环境互动中的自治品格。社会力量的缺乏是我国大学外部环境的软肋，应当通过壮大社会力量、加强社会监督、规范社会评价等方式来促进我国大学环境的法治化。

关 键 词：大学环境；大学自治；场域；社会力量

中图分类号：Ｇ６４６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０3－００２６－０７

收稿日期：２０１４－１２－１８

作者简介：韩春晖（１９７５—），男，江西宜春人，国家行政学院法学部副教授，硕士生导师，兼任中国行政法学会理事，北京教育法学会常务理事，北京大学软法研究中心研究员，香港树仁学院兼职教授，研究方向为公法基础理论、行政救济法和教育行政法；盛泽宇（１９８９—），男，湖北荆门人，北京大学法学院博士研究生，研究方向为公法基础理论、法治文化。

“任何类型的大学都是遗传与环境的产物。”

——Ｅｒｉｃ Ａｓｈｂｙ［１］

“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿……当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。”

——哈德罗·铂金［２］

美国教育思想家克拉克·克尔曾预言：“大学对自身命运的考虑并不如外部环境所起的作用。”［３］无疑，当今现代大学的飞速转型正深刻地注解着这一判断的远见卓识。与中世纪大学“离群索居”以求“自治”的传统相悖，现代大学正逐步走向与政府、社会乃至市场等外部环境相互交融、互相影响的发展轨道。换言之，现代大学正是依靠自身所处的外部环境，特别是充分运用自身独特的、与其他力量不同的社会关系和资源而逐渐获得“自治”和发展。

大学的外部环境包括政府、工商界、基金会和社会组织等诸多力量，它在本质上是大学与其他力量共同组成的一种“场域”。［４］它既是一种多元关系的网络，也是一种力量较量的场所，还指一种权力作用的空间。当然，“场域”的大小直接取决于大学与外部环境之间博弈的结果，取决于大学拥有的资本量，取决于大学的对外策略，取决于大学与外部环境之间的和谐程度，更取决于博弈规则的公平度与透明度，即外部环境的法治化水平。本文以“场域”为视角来考察西方大学外部环境的历史演进，通过类型化的分析比对，从中发掘西方国家不同类型外部环境的差异状态及现实效果，由此发现我国保障大学自治的外部环境存在的不足，并提出改善其外部环境、构筑“和谐场域”的法治化思路。

一、西方大学外部环境的历史生成

历史经验表明，西方大学外部环境是在“封闭保守型”大学的消亡中生成的。在中世纪，欧洲的大学主要呈现为一种封闭保守的状态。在这种思维主导下，大学与外部的关系主要体现为绝对的排斥和抵制，其外部环境也没有形成一种能够容纳多方力量的“场域”。直到１８世纪，这些大学的学科设立和课程设置都没有与工业生产发生任何联系，大学自治、传授知识、为统治阶级培养有教养的人才构成了这些大学的全部理想。①大学教育的目的就是培养有教养的教士、教师、神学家、律师和医生等专门人才。在英国，这种观念影响到其高等教育的发展规模和办学模式。办学者认为，办学的力量来自大学体系本身的内部逻辑，不受社会需求的制约，应坚持严格的录取标准并保证质量。［５］在德国，则由此衍生出“大学自由”和“学术寂寞”的古典主义大学观，这一观念对洪堡教育思想的形成乃至所有德国大学的发展都影响至深。［６］从文艺复兴开始，大学逐渐摆脱了教会和经院哲学的束缚，大学不再完全服务于教会的需要，而是开始致力于培养具有人道主义精神、懂得世俗学问、有助于社会进步的人才。肇始于此，大学开始与其所处外部环境发生了有意义的关联，成为世俗世界的法治所调整之“场域”。

这一“场域”的生成是四种因素共同促成的结果。一是随着商品经济的发展，中产阶级开始崛起，教会对大学实施控制的禁欲主义基础开始动摇；二是产业革命带来了对科学技术的需求，传统的理性教育（博雅教育）受到功利主义教育观的强烈冲击；②三是随着民主政治的发展，教育机会均等成为共识，限制青年求学已不得人心；四是随着大学自身的日益扩张，单一的资金来源难以完全保证大学的正常运转，它日益依赖政府投入、社会捐赠以及必要的市场经营。

二、西方大学外部环境的多元演进

现代大学外部环境的法治化演进，其实就是它以独立之身份、自治之精神进入其所处的外部环境这一“场域”中进行博弈和较量，并最终达致“均衡”进而形成规则之治的过程。从总体来看，西方现代大学外部环境的法治化主要有“政府推动”、“市场推动”、“社会推动”以及“混合推动”四种类型，其历史演进也主要是这几种类型之间的更替、转换和调整。③

英国大学的历史演进展示了从“社会推动”到“政府推动”的转变过程。自１２世纪的牛津和剑桥大学开始，培养绅士一直是英国高等教育的主流思维。此时的大学主要是由社会力量推动创建的。而且英国的这一传统观念非常顽固，直到２０世纪６０年代才逐渐改变。［７］

进入２０世纪６０年代后，英国人开始认识到，教育是一项重要的投资。１９６１至１９６８年间，英国通过拨给基本建设经费成立了１０所“新新大学”，由此打破了民间垄断办学的传统。［８］此后，政府开始更多地介入大学事务，英国大学也进入了快速增长期。１９８５年颁布了《教育改革法》，建立了由中央政府直接管理的拨款机构，使得大学的发展与政府经费开始联结起来。［９］１９９２年颁布了《继续教育和高等教育法》，成立了“高等教育基金委员会”，批准多科技术学院申请改名为大学且具有与大学同等的地位，并享有自行颁授学位的权力。２０世纪末执政的布莱尔首相则将发展高等教育作为应对全球化诸问题的良方。他主张大学应积极参与国际事务，加强国际合作，增加海外留学生数量，采取措施开放本国教育市场，加强大学与产业部门的合作，扩大“教育服务贸易”，并鼓励与外国大学合作办学及海外办学。［１０］至此，政府已经成为英国高等教育发展的引擎，法治则成为调整大学外部环境的基本方式。

美国大学的历史演进见证了从“政府推动”到“市场推动”的过程。早在北美殖民地时期，基督教的各教派就创建了各自的高等教育机构。他们以培养传教士为目的，为各教派所控制。但由于客观条件的限制，各教派必须寻求其他力量在财力、物力方面的支持。因此，世俗力量很早就对高等教育的发展产生了影响，这与欧洲大学长期为宗教所束缚的历史有所不同。［１１］此时，政府是推动大学发展的主角。自１８世纪后期开始，各州也都将教育视为己任，先后建立了专门机构以加强领导。１８２５年，美国成立了第一所州立大学——弗吉尼亚大学。

尽管美国政府在大学早期的发展中风光无限，但之后的发展却是市场引领风骚。自２０世纪中期以后，美国大学积极主动地融入外部环境，努力争取联邦拨款、州政府的支持、私人和基金会的捐款以及企业的资助等多样化的资金来源，其中市场化的筹款方式最为突出。［１２］市场推动了大学，大学也推动着市场。在这一永恒动态中，多样性让美国不同层次的人都获得了接受高等教育的机会，法治也成为美国大学追求个性这一基本价值的有力保障。

法国大学的历史演进则秉承了“政府推动”的一贯立场。在法国大革命中，一些颇具影响的大学曾被关闭。拿破仑执政后，于１８０６年颁布了体现中央集权教育管理体制的《帝国大学法》。依据该法，学部是这一时期的高等教育主体，学部之间相互独立，共同从属于帝国大学。［１３］但此时的大学还只是学部的简单聚集，该状况一直持续到１９６８年的改革。［１４］

１９６８年，新的高等教育法颁布，要求取消学部建制，突出大学在行政、教学、财务上的权力。这标志着真正意义的大学开始出现。［１５］到１９８８年，法国教育部再次进行了改革，决定通过大学与国家签订合同的形式进行经费分配，这一努力终于使法国大学层面孱弱无力的局面得到扭转。［１６］“合同制”推动了法国大学结构和功能的调整，一改单调和平均化的局面，教师的个体意识得以增强，集体行动亦成为可能，法国大学外部环境基本实现了法治化。

综上可见，自“封闭保守型”大学消亡以后，西方大学外部环境的演进可以粗略地分为三个阶段：第一个阶段为二战前，表现为外部力量开始介入，但往往程度很小或因传统观念及势力强大而收效甚微；第二个阶段是二战后至２０世纪中后期，表现为外部力量开始收到一定的效果，大学与外部环境关联互动更加强烈；第三个阶段是20世纪后期至今，表现为外部力量开始较大程度地介入大学的发展并成为推动大学发展的强大力量。但这种共性规律并没有影响英国、美国和法国大学历史演进中的多元化路径选择。正因为如此，这种多元化路径深刻地注解着西方各国不同时期的纷繁多样的社会状况、政治体制、经济变迁和教育需求。

三、西方大学法治环境的失衡与均衡

（一）西方大学法治环境的失衡

在西方大学的历史演进中，也曾出现过某一力量过于强大的现象，导致其不当介入大学自治的范围，进而降低了大学外部环境的法治水平。也就是说，某一力量在“场域”较量中占据了绝对优势，成为一种压制性的力量，导致了法治环境的结构性“失衡”。这种“失衡”主要体现为两个方面：

其一，“政府推动型”的外部环境演化为“政府主导型”。“政府主导型”意味着政府成为大学外部环境中绝对依靠的力量，政府也相应地获得了对大学的绝对控制权。它可能将属于大学固有的自由决定事项作为自己决策的一部分，对课程的限制、人事管理有越俎代庖之虞。同时，政府对大学提出的达到其预期目标的要求可能背离了大学的发展规律，这种干预往往会压制大学的活力。法国大学在２０世纪６０年代就已经出现了这样的问题，而且至今未能得到妥善处理。据２０世纪初的一项统计表明，法国有５０％的注册学生在一年的学习后处于失败的尴尬境遇，有５３％的毕业生在毕业一年内未找到工作，大量青年放弃高等教育，大学的吸引力削弱。［１７］

其二，“市场推动型”的外部环境演化为“市场主导型”。“市场主导型”意味着市场成为大学外部环境中绝对依靠的力量，市场也相应地获得了对大学的绝对操控权力。它可能蜕变为唯经济规律是从，对学术规律完全漠视，对学术标准绝对量化。此外，过多的经营活动或与企业合作会对基础性理论研究产生抑制作用，这种研究偏好的不当转移无疑是市场化带来的恶果。美国大学的高度市场化也在一定程度上佐证了这种“失衡”。它导致大学内部资源配置一度失衡，商学院、医学院、法学院和工学院教师的收入、办学经费和设施都远远优于其他学院，学科间发展不协调性加剧。［１８］

（二）西方大学法治环境的均衡

“失衡”是“均衡”的前提与要因，而“均衡”则是对“失衡”的回应与解决。因此，西方各国都致力于增加大学外部环境“场域”中的参与主体，调动各方参与的积极性，建立多方制衡的参与结构，完善相关的制度保障，努力实现大学外部环境的“均衡”，提高其法治化水平。从总体来看，这种“均衡”主要体现为社会力量的加 入、发展与壮大，与市场、政府形成三足鼎立却又相互制衡的结构。西方大学演进的经验表明，这种多元均衡结构的法治环境具有三个方面的制度功能：

其一，社会力量的加入可以缓解大学办学的财政压力。如今，基金会、慈善组织和各种协会是大学获取社会资金的主要渠道。这些公益性的社会捐赠在很大程度上缓解了大学在办学资金方面受到的困扰。同时，它也相应地减少了工商行业从中“投机”的可能，减少了政府从中“寻租”的动因。

其二，社会力量的加入可以促成外部权力的重新配置。比如在政府拨款方面，英国和美国都通过中介组织进行，其具有“传输带”的功能。英国的拨款委员会以及美国的六个地区学院都独立于政府或与政府保持了相当的距离。此外，社会力量对于大学评价方面占据着天然的优势。社会公众通过建立类似于大学排名的对话机制，平等维护自身利益，客观表达各自观点，也可以逐渐获得更多的话语权。

其三，社会力量的加入可以提供消弭冲突的沟通平台。“政府与大学的关系是高等教育理论与实践中存在的重要问题之一，从中世纪大学产生时起，这一关系就经历了曲折的发展历程。概括地说，从大学自治到政府控制再到两者合作，是这一关系演进的缩影。”［１９］要实现大学与政府的真正合作，必须有一个能够充分交流和沟通的平台。当然，工商企业可能提供这样的平台，但是，由于它们和大学同样处于政府管理相对方的地位，其平台的独立性和公正性常常受到质疑。而社会中介组织因其自身的公益性和相对独立性，能够更加高质量地提供这种平台并成为大学与政府间消除矛盾的“缓冲地带”。

四、我国社会力量的缺乏与改善

（一)我国社会力量缺乏的表现

１９９７年颁布的《社会力量办学条例》已经明确规定鼓励、支持和引导社会力量参与教育，为社会力量对教育实施影响打开了一扇窗。［２０］但是，这一行政法规并没有为我国大学外部环境的改善提供一种合法性依据。该条例第５条明确规定：“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”此时，社会力量举办民营大学面临的是一种重大挑战，缺乏充分的依据；社会力量参与到公立大学中则是一种奢望，缺乏制度化途径。２００３年开始实施的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）则解除了这一桎梏，而且明确规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位，使得社会力量可以理所当然地进入大学的外部环境这一“场域”之中。［２１］但是，该法将社会力量创办的大学一律界定为“公益性事业”，举办者要取得“合理回报”存在很多制度性障碍，在很大程度上抑制了社会力量的积极性。［２２］而且这种状况导致了我国大学外部环境中社会力量的成长非常缓慢。具体来看，这种社会力量的缺乏主要体现在以下三个方面：

其一，社会力量的“缺位”。由上可见，尽管社会力量在职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育中早就“大展拳脚”，［２３］但是，由于缺乏直接而充分的法理依据，社会力量在大学的举办者中长期“缺位”，公立大学一直占据绝对的主导地位。而且由于我国的《高等教育法》没有规定校外人士参与大学治理的制度，使得除了党委和政府之外的工商企业和社会力量想要走进公立大学外部环境的“场域”中都“于法无据”，校外的民主参与机制更加难以建立。［２４］

其二，社会力量的“乏力”。在我国科学研究体系中，民办高校基本被排除在外，国家有关的科研政策也不利于民办高校开展科学研究。事实上，由于现阶段大多数民办高校的师资水平、师资待遇相对于公立大学处于劣势地位，即便是国家科研课题允许公平竞争，其也很难与公立大学抗衡。

其三，社会力量的“偏离”。由于《民办教育促进法实施条例》规定出资者可以要求“合理回报”，这就使得很多民办大学的举办者或者公立大学的外部董事偏离了其“公益性”的初衷。在民办高校中，非常普遍的情况是出资者通过实际控制民办大学以实现自我分配的“合理回报”；而在公立大学中，很多外部董事则可能以“捐资”为由与大学管理者进行不当交易，进而侵犯大学的办学自主权，甚至可能侵犯到大学的学术自由。

（二）完善我国大学环境的建议

西方大学外部环境的生成与演进表明，健康、良好的大学环境不能缺乏适当的社会力量。社会不能再以“旁观者”和“接受者”的姿态面对与其联系愈加密切的大学，而应成为它的“参与者”、“评价者”和“服务者”，甚至成为大学自主办学的“坚强后盾”。党的十八大报告明确提出，要推动高等教育内涵式发展，并且要鼓励引导社会力量兴办教育。［２５］这一论述为我国改善大学的外部环境，促进社会力量与大学的合理互动，最终推动大学的“内涵式”发展提供了理论空间。笔者认为，应当从以下四个方面的制度建设入手来完善我国的大学环境，提高其法治化水平。

其一，对民办大学重新进行法律定位，调动社会力量办学的积极性。应修改《民办教育促进法》第３条规定的“公益性原则”，将民办大学界定为私法人，允许“营利性民办大学”和“公益性民办大学”同时存在，并且对不同性质的民办大学的招生、收费、税收和用地等实施分类管理。与此相配套，修订《民办教育促进法实施条例》第１４条，明确非营利性民办大学可以在章程中确定“合理回报”的操作规则。

其二，对大学基金组织予以激励，确保社会投资基金的健康发展。事实上，我国《高等教育法》、《公益事业捐赠法》以及《基金会管理条例》都对此表明了支持和鼓励的态度。［２６］但是，要争取更多的社会资金，就必须在税收方面制定更为明确、幅度更大的激励措施，并且制定与税收减免相配套的具体操作规则。此外，还应对大学基金的使用和管理作进一步的规范，并且以公开、透明的方式向社会公布有关信息，形成大学与社会的良性沟通与互动。

其三，完善大学的外部民主参与机制和问责机制。依据我国《高等教育法》，我国大学的外部问责主体只能是教育行政部门。［２７］根据“权利义务相一致”原则，大学应当承担学术责任、教学质量责任乃至社会责任。①但这种单一化的监督主体存在封闭性、社会公众参与程度低、民意难以体现等诸多不足，无法填补大学自主办学权扩张下责任监督的漏洞。因此，应适当拓宽社会监督的途径，通过公众参与来实现问责体制的多元化和结构的合理化。就此而论，德国“大学咨询监督委员会”即通过引入社会人士使问责制度具有了更强的社会属性。美国各州立法机构指定大学外部人士组成的董事会的做法也可以借鉴。笔者认为，这种政府监督、社会监督并存的混合监督模式应是我国大学问责机制建立的理想路径。

其四，规范大学评价机构的行为，提升对大学评价的公正度。我国在１９９０年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》就已经规定了鼓励社会教育界、知识界、学术机构和社会团体参加教育评估。［２８］但近些年来我国高校的教育评估均是由政府及其教育行政部门组织实施的，政府占据主导地位。这种政府主导式的大学评价机制会导致大学的招生、教学、科研和管理完全被教育部门格式化、统一化和功利化，大学的发展缺乏个性化、多元化和特色化。因此，应将社会中介机构引入我国大学的评价体系之中，赋予社会组织主导大学评价更大的权重，进一步细化我国大学评估的客观性标准。就此而论，《普通高等学校教育评估暂行规定》的修改时机已经臻于成熟。

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参考文献

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［２０］社会力量办学条例［Ｚ］第４条．1997-10-01.

［２１］中华人民共和国民办教育促进法［Ｚ］第５条．2003-09-01.

［２２］中华人民共和国民办教育促进法实施条例［Ｚ］第１４条．2004-04-01.

［２３］社会力量办学条例［Ｚ］第５条．1997-10-01.

［２４］中华人民共和国高等教育法［Ｚ］第３９－４３条．1999-01-01.

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［２６］中华人民共和国高等教育法［Ｚ］第６条，第６０条；中华人民共和国公益事业捐赠法［Ｚ］第２４－２７条；基金会管理条例［Ｚ］第２６条．1999-01-01；1999-09-01；2004-06-01.

［２７］中华人民共和国高等教育法［Ｚ］第４４条．1999-01-01.

［２８］普通高等学校教育评估暂行规定［Ｚ］第６条．1990-10-31.

（责任编辑：高 静）