治理现代化：治理价值、治理体系、治理能力的三维构建

景云祥

（江苏省泰州市行政学院，江苏 泰州 ２２５３００）

摘 要：治理现代化追求善治秩序。达到善治秩序需要治理价值、治理体系、治理能力的三维构建，这样，才能在治理价值应然发展逻辑与治理体系、治理能力实然演进逻辑耦合中推动治理现代化的进程。

关 键 词：治理现代化；治理价值；治理体系；治理能力

中图分类号：Ｄ６３－３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０３－０００１－１０

收稿日期：２０１４－１２－１２

作者简介：景云祥（１９６３—），男，江苏姜堰人，江苏省泰州市行政学院教授，研究方向为政治学。

治理现代化要达到的目标是一种善治秩序。构建善治秩序，需要治理价值、治理体系、治理能力的协同更新。在汉语中，秩序的原生意义是指事物置放有条理，各在其位，不紊乱，不混乱。“秩”字在《诗经》中是指收获的作物堆放得有条理，不紊乱；“序”字在《说文解字》中解释为“东西墙也”。在实践中，秩序被人们引申为物件置放在其所应放的位置。将秩序一词用在治理中，就是指人们各安其位、各尽所能、各得其所的治理状态。在现代治理话语体系中，学界对善治秩序有了新的、现代的表达。当代著名思想家罗尔斯提出：“组织良好社会”就是一种善治秩序。如他所说：“一个组织良好的社会是一个被设计用来发展它的成员们的善并由一个公开的正义观念有效地调节着的社会。因而，它是一个这样的社会，其中每一个人都接受并了解其他人也接受同样的正义原则，同时，基本的社会制度满足着并且也被看作是满足着这些正义原则”。［１］由此可见，在中国与西方、传统与现代的治理话语体系中，在人们对理想的治理秩序的描述中，都要求以善治秩序体现其价值的应然。

一、治理价值

党的十八届三中全会指出：全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明基础上，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”［２］这段话可以表述为我们党对理想治理秩序的期待，反映了我们党对治理现代化目标的认知，也体现了我们党对治理现代化的价值追求。基于这种表述，治理价值应当包括以下内容：

（一）人本

上述“三个让”都是以人为本。我们党作为马克思主义政党，秉承马克思主义政党的基本价值理念，强调人本的治理价值。马克思主义的科学社会主义追求“人的解放”，在当代，我们党将其转化为“以人为本”的理念，并作为治理的基本价值理念。总书记在新一届中央政治局常委与中外记者见面时发表的履职宣言中表示：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”［３］在《全面贯彻落实党的十八大精神 要突出抓好六个方面工作》的讲话中总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，是党和人民事业不断发展的重要保证。”并且将“以人为本”聚焦于社会基层的人民群众，“要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透。”［４］因此，在治理体系中必须强调公共管理人员和公共管理机构对人民负责的责任性与为人民服务的服务性。

（二）活力

我们追求的善治秩序是一个向未来开放的治理秩序，力求以活力价值对治理的指引来构建一种具有永续激活功能的机制，使社会远离封闭、僵化，充满生机、活力。在治理的实践中由于注重了市场作用发挥，激发了市场活力，但也应看到，政府仍然存在妨碍市场机制发挥作用的行为，如民营企业与国有企业、外商企业在政府调控中常常享有不同的待遇，由此引发的垄断，妨碍了市场竞争活力的激发。所以，应继续坚持社会主义市场经济的改革方向，着重处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。“要使各方面体制改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进，同时也使各方面自身相关环节更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求。”［５］坚持社会主义市场化改革方向，就是要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，保证国家治理保持永续发展的活力。

（三）效率

效率是治理的基本价值。我们强调通过治理让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而实现效率的价值。所谓效率，一方面，来自市场中个人自主性力量的打开，另一方面，来自有组织的社会合作。强化市场化取向有助于市场中主体的个人自主性力量的打开；但社会主义市场经济特别注重以社会合作来取得“１＋１＞２”的社会协作效果。如何取得社会协作效果？则需要社会组织系统根据社会合作主客观条件允许的范围，组织不同程度、不同范围的社会合作，以取得合作效率。我国在社会主义建设初期就特别强调社会合作，但由于忽视了社会组织系统的科学建构，缺乏科学、合理的组织系统，导致社会合作没有取得预期的“１＋１＞２”的协作效果。当前，除了要通过市场机制促进市场中个人自主力量的打开；还要以社会组织系统的科学、合理建构，通过对社会的人、财、物的有效组织、管理、协调，促进良好社会合作的形成，避免社会合作带来效率损失而产生“１＋１＜２”的结果。为此，要追求社会主义市场经济更大的效益，不断体现中国特色社会主义的优越性，不断坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。社会组织系统是国家治理体系的重要组成部分，我们要顺应社会组织系统发展的客观规律，促进社会组织系统的优化。

（四）公正

社会治理价值的另一重点内容是推进公平正义。马克思经典主义作家认为，现实社会因为剥削、两极分化，使现实生产关系如同异己的力量一样与人们相对立，由此，马克思经典主义以“自由人的联合体”表述了理想社会。在理想社会里，人们以公正消除了异化社会关系的奴役。我们党始终注重公正的实现，在以社会主义市场经济推动中国社会发展的进程中，在资源配置、产品分配上采取了让部分人“先富”然后带动大家“共富”的策略。这种策略确实可以通过特别的、集中的方式，使一部分人跃出“贫穷的陷阱”而先富起来；但也带来了一些弊端，例如一些人在政策的惠顾下成为既得利益者，并利用以往发展中获得的政治和经济优势维护既得利益。基于此，我们党进一步强调了治理中公正的价值。２０１３年，总书记在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会时强调指出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。”［６］对社会的基层，要求着眼民生保障，注重政策托底，保障人民生活水平。要按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的思路做好民生工作。［７］对社会的另一层面，注重对其利益要求的控制，如为解决中央管理企业负责人薪酬结构不尽合理、薪酬监管体制不够健全等问题，总书记指出：“逐步规范国有企业收入分配秩序，实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效，对不合理的偏高、过高收入进行调整。”［８］

二、治理体系

现代治理价值要通过国家治理体系和治理能力的现代化来体现，这样，它才能由价值应然变成秩序实然。因此，良好治理秩序的建立首先需要价值现代化，其次是要推进治理体系的现代化。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。［９］

当前，我国社会治理体系的现代化要注重下列三个基本方向：

（一）顺应市场机制：推进治理市场化

在现代治理中，国家治理机制与市场运行机制高度融合。这种融合与市场机制缺陷暴露程度及政府干预缺陷暴露程度相关，在市场经济发展初期，市场机制缺陷暴露不够，政府干预处于低度干预水平。随着市场经济的发展，市场机制的缺陷逐渐体现出来，政府干预由低度向高度推进，借此纠正“市场失灵”，但政府过度干预导致了“政府失灵”。在这种情况下，哈耶克的自由经济主义治理理论以“自生自发的秩序”和 “人造的秩序”两者的区分阐述了市场机制自发生成秩序与政府强度干预建构秩序之间的复杂关系。作为新经济自由主义的维护者，哈耶克把“自生自发秩序”作为自已理论的“核心概念”，借此维护业已生成的、由体现市场调节自组织要求的规则系统确立的秩序，而“人造的秩序”把秩序建立在人为设计的基础上，不能如市场自组织机制及与之相适应的规则系统那样能把复杂的人的活动纳入秩序之中，所以只能存在于相对简单的“组织”之中。［１０］与之相比，罗尔斯政治自由主义解释理论更适合当代的治理现状，即承认组织良好的人的联合体（共同体）具有建构的特征（即不可能是市场自发作用的自发秩序，而是由政府调控参与建构的人造秩序），但罗尔斯主张给予生活其中个人的“基本自由和机会以优先性”，［１１］即政府干预对人们权利的安排必须以市场的决定作用为前提。当前，这两种理论在处理市场与政府关系的态度上，对防止“政府失灵”与深刻认识市场“决定作用”具有启发意义。在我国治理现代化中，一方面，强调顺应市场要求的自然调节。如在城镇化过程中，强调城镇化是一个自然历史发展过程，要求城镇化必须遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为的发展过程；另一方面，强调政府调控与市场机制耦合，解决市场功能不健全、政府干预过度的问题。当前，相关问题“主要是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在；生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。”［１２］如支付宝出现后，央行拟出台《支付机构网络支付业务管理办法》、《手机支付业务发展指导意见》，被媒体认为与市场化改革逻辑背离。［１３］因此，在现代治理秩序建构中，顺应市场要求的改革措施应当体现治理现实演进的客观逻辑，体现顺应市场机制的政府调控方向。

（二）多中心治理：推进治理社会化

⒈多中心分权。治理现代化呈现出了多中心治理的趋势。作为对这种趋势的把握，奥斯特罗姆夫妇将迈克尔·博兰尼提出的“多中心”概念引进政治学、公共行政和经济学当中，创造性地建立了多中心治理理论。［１４］多中心治理理论及治理模式打破了单中心的政府管理模式，主张治理权力在横向上由政府向社会组织、市场组织转移；在纵向上由高层治理组织向基层治理组织转移，主张基层自治、公民参与。多中心治理的优势是：通过治理权力的平移，在某一层次上允许多个权力中心或服务中心并存，这些中心或服务中心组织间的竞争与协作，在给予公众更多选择权的同时，还可以借助竞争推进服务改善。通过治理权力的下移，将宏观治理与微观治理连接起来，在动员更多的力量参与“划桨”、参与治理的同时，让上层治理者更多地倾心于“掌舵”，在纵向上形成处理宏观、微观事务的多元治理中心。多中心治理在分权的同时也将分担责任，这样，有助于建立一个大家对社会治理负有责任的社会。目前，我国的治理现代化既需要多中心分权，更需要审慎行事。因为，随着横向分权的发展，我国长期以来公共组织缺乏的状况将会得到改变。然而，这些公共组织经济基础的不稳固导致其公共精神难以生成，进而出现了将服务项目演化为收费项目甚至在社会托管中被收买成为牟利组织等问题；同时，在纵向分权中也面临一些困难，如构建更多基层治理中心，需要一批善于管理基层的人才等等。然而，由于长期以来我国只重视人才向上流动，导致了基层治理人才出现断层的同时，使基层管理人员难以适应基层自治中心建设的要求以及胜任下移的权力。因此，在多中心治理推进中，要将多中心治理的制度构架与条件创造同步推进，以保证多中心治理的循序、有效推进。

⒉扁平化结构。现代的治理组织形式呈现“扁平化”的趋势。扁平化管理是相对于“等级式”管理构架的一种管理模式。扁平化管理通过减少管理层次、压缩职能部门和机构、裁减人员使治理结构中介于决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能地减少。这种组织结构摒弃了传统金字塔式管理结构的“叠床架屋”构架，较好地避免了等级式管理层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下的弊端，加快了信息流的速度，提高了决策和执行效率。扁平化结构适用的条件是信息革命使信息能快速传递以及多中心的治理主体之间依托现代技术形成网络模式或进行横向整合，既能够在减少层级的情况下实现国家治理结构的扁平化改造，也能快捷、有效地回应社会公众的需要。目前，我国“大部制”与“省管县”的改革就体现了治理体系构建中的“扁平化”要求，但由于扁平化治理结构的构建涉及政府再造与社会重组，因此它将是一个随着条件逐步成熟而推进的漫长的过程。

⒊交互性控制。治理一词来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治一词交叉使用。但自２０世纪９０年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理以新的含义，不仅其含义远远超出了传统、经典的意义，而且与传统的统治的含义渐行渐远。传统的统治是由一系列单向的“命令——服从”关系链条所组成的。这种关系注重的是政府对社会、上级对下级的监督、控制与惩罚。现代治理则具有交互性。在“命令——服从”关系之外，社会组织对政府、基层组织和公众对公共组织也存在控制关系，这种控制不仅会成为治理腐败的重要机制，还会成为社会、公众向政府问责的控制机制，成为一种交互性“责任立方体”。在正常条件下，这种责任机制可能被悬置起来，处于蛰伏状态。但在危机时刻或严重失败的时刻，那些曾经被悬置起来的责任机制却有可能会被唤醒。［１５］总书记在党的十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话时强调提出：“把权力关进制度的笼子里”。［１６］这表明我国现代治理的交互性正在逐步加强。交互性控制还体现在社会管理的各个方面，如在环境治理中，为控制污染排放，政府对企业经营者进行监管，社会组织、公众也可以督促政府强化监管。

⒋整合化模式。整合治理是治理现代化的一个重要特征，而治理模式越来越体现出整合化的特征。多中心治理可能带来治理的“碎片化”。依据行政命令组建起来的科层制结构，具有“拼盘式构造”的性质，各部门、各地区之间存在隔阂，如“异地支取困难”就是我国“社保金”存在的突出问题。为此，治理现代化应以“整合化”思维倡导“整体政府”建设。一方面，通过战略管理实现治理要素的有机整合。如通过“无缝隙政府”建设促进政府的协作性治理、整合性治理。当前，不仅要在政府体系实现整合治理的要求，而且要进行整个社会全要素参与的治理整合，通过横向协调突出整体性，消除原有治理体系的“碎片化”弊端。另一方面，借助务实操作程序的创新实现治理链条的前后链接。如通过“全程链式服务”将公共组织内部的上下级和部门之间的业务关系由原来的单纯行政关系转变成平等的相互服务、相互协作、密切配合的整体性关系；以整合化思维推行公共组织的“订单”服务，将公众的每一次服务请求和业务需求当成是向公共组织下的一次“订单”，把每一次公共组织提供服务的过程看成是一次执行“订单”的过程，完成公众“订单”任务，将公众的“订单”进行分解再分配到公共组织相关服务部门或综合职能组织，从而形成以“订单”为中心、各个部门和岗位之间相互配合和协作的公共组织内部服务链；将服务产品提供给社会公众，并主动接受社会公众的服务质量评定。［１７］

（三）重法治至上：推进治理法治化

治理现代化强调的法治应包括三层基本涵义：

⒈法治以宪法为最大权威。“法治”是相对“人治”而言的，“人治”是依凭统治者权威统治国家的一种政治主张。在我国，有着长期的“人治”传统，孔子认为“为政在人”，“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”。在西方，古希腊思想家柏拉图主张“哲学王统治”也是“人治”的一种政治思想。法治以法律作为治理的基本依据是指：“已成立的法律获及普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。［１８］亚里士多德也认为，法治优于一人之治，在“人治”之中，使社会秩序形成较多地依赖个人的品性，“倘若由他任意行事，总是难保不施展他内心的恶性”，［１９］即人的品性的不确定性使社会秩序的形成缺乏稳定性。“人治”对中国社会的影响根深蒂固，即在现实中还存在“权大于法”的现象，如重视领导批示，轻视法律规范；权力对法制“合意则取、不合意则舍”；社会矛盾往往不是依法解决，而是运用行政手段去“摆平”。在推进治理现代化中，需要进一步强化法治理念，把法治作为现代国家治理的基本方式。为此，面对现实公共权力行使中脱离法制的”骄纵“，治理的法治化就必须将一切权力的行使纳入宪法规范之中。正如党的十八届四中全会指出的那样：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。［２０］

⒉法治以法律为主导规范。社会治理需要多种规则的协同作用，包括风俗习俗、道德律令、宗教戒律等。在古希腊时，亚里士多德就强调了法律的优先性，在他看来，法律以理性为依托，没有欲望更无自己的利益，是真正意义上的中正的裁判者。［２１］现代化治理依然需要建立一种能给予人稳定预期的秩序所必须的法律作为主导规范，因为，风俗习俗、道德律令等依赖个人的德性，因欲望和利益而不具有稳定性；法律具有确定性、稳定性、明晰性、强制性，可以克服由于欲望与利益而使自觉失守所导致的不稳定性，使社会规范维护的价值得到普遍的认可和遵从。因此，法治强调在治理中法律的主导作用。当然，这在人类发展的现实过程中历经曲折。我国长期以来与“人治”相关联的是主张“德治”，道德处于比法律更高的位置。推进国家治理体系现代化，就是要适应时代变化，把宪法、法律作为治理中起主导作用的规范。在治理法治化建设进程中，不仅要构建符合现代法治要求的立法体系，而且要构建符合现代法治建设要求的执法体系、司法体系，以加快推进法治化的进程。

⒊法治以社会主义民主为动力。治理现代化强调法治进步是基于民主不断发展、完善的过程，善法是各种民主力量充分吸纳民意达成共识，上升为国家意志的结果。首先，以民主推进法治进步要遵循社会发展规律。西方国家重视基于选举民主、契约民主形成法治秩序，我国则更加注重以协商民主与选举民主为基本形式构建法治秩序。党的十八大以来，强调的社会主义协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势。社会主义协商民主强调在党的领导下，把协商和选举有机地结合起来，“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。［２２］当前，我国以民主推进法治进步，需要引导公众通过协商途径以理性、合法、平等、自由、负责的态度参与国家和社会治理，合理表达利益诉求，共同构建和谐社会。其次，以民主推进法治进步要适应法治自身演进规律。法学理论包括分析法学、自然法学、社会法学。以民主推进法治进步需要从法学理论中那些符合法治演进规律所产生的法治精神中汲取营养，依据法律体系自身演进的逻辑合理地构建符合现代治理要求的法律体系。如自然法学从抽象到实际，把符合社会发展自然进程规律性要求的内容转化为现实法律规范，让实在法在上述意义上的“自然法”（表现为法治原则等）指引下实现民主中合目的性与合规律性的统一，促进法治与时俱进。社会法学认识到成文法以普遍词汇来规定人们行为的弊端，提出法律概括性的词汇不可能完全概括千差万别的现实生活，更无法覆盖时间的变迁，由此，在现代法治中要注重社会生活中的“活法”，在法治中要将社会生活中那些富有生命力的习俗充实到法治过程中。当今我国的一些学者重视“软法”，就是这种思想的现代表达，其基本精神就是基于民主程序将那些有生命力的习俗、习惯、公约援引到法律的完善和适用中，以“民间智慧”体现民主精神，促进法治进步。

三、治理能力

在治理现代化过程中，将价值应然变成秩序实然，除了构建现代治理体系外，还需要不断提升现代治理能力。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革、发展、稳定、内政、外交、国防；治党、治国、治军等各个方面。［２３］治理能力既是基于学习力的内在能力，又表现为行动力的外显能力和作为治理价值实现、治理制度实施的现实能力。在现代化治理实践中体现为以下六个方面的基本能力。

（一）机会与风险感知能力

现代治理面临的环境是错综复杂、不断变化的，其中既存在机会也存在风险。首先，感知能力就是机会感知能力，就是发现、创造机会的能力。现代化治理必须密切关注环境，随时对环境中存在的机遇和风险做出准确的分析和判断。治理者要根据环境的变化进行策略选择和行为选择。其次，感知能力又是风险感知能力，面对充满不确定性因素的现代社会，治理者应当将散乱的信息和直观的感受转化为理性、系统、深入的分析判断，以最大的可能预知风险并采取措施防范风险；在危机发生后应力求反应迅速，处理及时，措施得力，在风险初露端倪时就予以应对，防止风险放大；在事后，要进行适当的损害控制和事后恢复、重建，积累经验，汲取教训。当前，提升风险感知能力就是善于学会以问题为导向，在解决问题中勇于突破创新，发现并创造机遇，规避社会风险，促进社会和谐。

（二）资源集聚与整合能力

资源集聚能力和资源整合能力是国家治理能力的重要组成部分，在国家治理现代化视野下，集聚资源体现为国家汲取能力，这种汲取能力是资源配置的前提与基础，主要表现为国家财政汲取能力，即通过税收等集聚资源。资源整合能力是指政府在资源配置中合理调度各种资源，使资源投入获得最大产出的能力。首先，采取准入控制手段，对资源消耗设置进入门槛，对资源消耗量大、使用效率低的项目，不允许进入；对资源消耗量小、使用效率高的项目给予鼓励。其次，在资源配置中注重促进能力与资源的结合，通过资源使用权与所有权的分离及使用权的流转，使资源掌握在更能创造出高效益人的手中，从而提高资源的使用效率。再次，运用资源运营新模式（如ＢＯＴ、ＰＰＰ等模式）提高效益。ＢＯＴ是指政府通过契约的方式授予社会组织、私人企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，在特许权期限届满时，该基础设施应无偿移交给政府。ＰＰＰ是指政府与社会组织、私人组织之间通过一种伙伴式合作关系，以政府资金吸引社会资金、民间资金，投入建设、运营或管理基础设施并向公众提供公共服务。

（三）社会动员与组织能力

首先，要提升社会动员能力。在一个价值多元、诉求多元的社会，治理者要善于适应现代社会动员手段的要求，把运用新媒体、新技术、新方式与传统社会动员手段结合起来，通过联动的宣传、发动、组织行为，正确处理解放思想与统一思想的关系，进行利益诉求整合与价值观念整合，促进全社会成员基于“最大公约数”形成共同的观念、情感，作为主导价值、意识形态获得广泛的社会响应、参与与支持，并调动社会组织的社会号召潜力和挖掘资源的功能，引领其实现特定的社会治理目标、任务。其次，要提升组织能力。要以合适、明晰或隐性的规则或组织惯例构造、变革组织，注重刚性与柔性的优势与互济，注重制度刚性，以组织制度的刚性约束组织的任意扩张，约束组织成员的纵情任性；建立弹性组织，以组织制度的弹性保证组织成员拥有发挥创造力所必须的自由度，保证组织构造与环境变动相适应。同时，正确处理权力集中与权利保障之间的关系，防止因权力过度集中造成对组织其它层面应有权利的挤压，保证组织的创新动力；防止过度强调自由造成的组织行为无序及“相互对立、拒绝合作”的非理性选择，避免社会资源在无序和低效的资源配置运作中出现浪费、损耗现象。社会治理主体在处理上述关系的过程中必须提升社会的自组织能力与社会组织化程度，通过有效、灵活的社会组织把各种主体的积极性、创造性激发出来。

（四）权力运行法治化能力

在治理过程中，要增强依法办事能力，推进各个环节治理权力运行的法治化。首先，要强化授权环节的合法性。在现代化治理中，治理权力来自人民授权，治理能力的提升在于授权的民意能够真实地反映人民的共同意志，而且这种民意必须体现社会发展规律的要求。同时，授权必须符合以宪法为指引的法治程序，以避免因各种原因导致的诸如“唯票取人”现象的出现。其次，要实现用权环节的规范化。“秩序是普遍性机构有效实施普遍性法则的产物。”［２４］在现代化治理中，治理者必须有能力将治理过程纳入规范之中，以法律制度规范行政决策与执行。当前，我国应特别注重以公开的制度消除潜规则的影响，以明晰的制度约束自由裁量权的“任性”，以普遍的制度解决“同案不同审”的问题。要通过具体的法律制度创新来提升现代化治理的法治化程度，提高社会组织的整合程度和公共权力运行的规范性，以实现社会对现代化治理的良好预期。再次，增强控权环节的自控性。政府、社会组织、企业、公民等治理参与者要形成高度的自控能力，不断修剪自己的“欲望”，使自己的欲望与他人的欲望相容，与自然提供的可能发展空间相一致；同时，这种自控性还表现为每个主体能够保证治理行为过程具有必要的透明度，让外部监督成为他律促进自律的有效力量。

（五）治理工具现代化能力

治理现代化中的治理工具现代化呈现下列趋势：首先，适应治理环境市场化、社会化趋势，广泛采用契约性、自愿式治理工具。市场化、社会化发展使治理权力呈现横向分权特征，第三部门中的社会组织、市场组织承担了越来越多的原先由国家承担的治理职责。与此同时，在新的治理结构中，与命令和服从关系相适应的强制手段的运用将愈来愈少，与社会化、市场化相对应，治理工具更多体地现出谈判特征、契约性质，政府的现代化治理也相应地注重了援引市场化、治理工具：契约外包、经营特许权、补助、抵用券、市场供给、志愿服务、自我协助等。 其次，适应治理过程科学化、民主化趋势，广泛采用创新型、参与型治理工具。治理过程是政策从决策到执行不断优化、调整的过程，在这一过程中公众参与工具正在不断创新。公众参与可以分为低度参与和高度参与。低度公众参与形式主要有：关键公众接触、公众调查、回应公众投诉、执法听证。现代高度公众参与形式有：公民会议、自愿组织、决策听证、公民陪审。［２５］当前，治理工具的科学性从另一方面展现治理能力的提升，表现为审批、监管、调控工具的不断创新：在审批中，负面清单管理等工具被创制出来；在监管中，呈现治理工具的多样创新；在生态文明建设中，探索编制自然资源资产负债表，完善自然资源监管体制；在调控中，从“定向降准”到“定向降息”再到“定向调控”，“定向”政策工具的运用体现了调控精准的科学性要求。再次，适应信息化、网络化趋势，广泛采用交互性、大数据治理工具。信息、网络技术的发展使得“数字治理”成为可能，从而极大地改善了公共管理方式，使得新型治理成为可能。数字化时代的治理呈现出交互性特征，治理中的各方可以通过网络了解对方意图，通过网络交流进行沟通、达成协议；网络使运用“大数据”治理成为可能，通过大数据撷取、处理海量的资讯，基于现代信息技术、网络技术提升发现力、洞察力、决策力、执行力，以更好地了解民情、把握发展趋势、及时准确决策、快捷精准执行，最终实现治理现代化。

（六）产出效益最大化能力

治理现代化在于促进治理不断改进，而治理的重要标尺就是治理生产力的提高。推进治理改进需要治理主体具有促进治理产出效益最大化的能力。治理产出包括提供社会管控与社会服务，并通过这种管控与服务保证社会良好秩序、激发社会创造活力。从治理生产力的角度看，产出效益最大化能力就是提供质量优质、数量适需的公共产品、公共服务。效益最大化要求按照经济（ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率（ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效益（ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）、公平（ｅｑｕａｌｉｔｙ）的“四Ｅ”指标测量。这种产出效益不仅体现为实实在在的生产成果，而且表现为生产过程中人们的满意度评价。因此，产出效益最大化能力不仅表现为在生产过程中基于忠诚度、回应性、责任心获得的满意度，而且表现为基于创造性、合规性、程序性取得的高效率。产出效益最大化能力在当今还需要以绩效考核来保证，即产出效益最大化能力又派生出考核力。目前，在产出效益最大化能力中，最重要的是与忠诚度和责任心相关联的回应力、基于合规性与程序性的创造力、包含过程考核与结果考核的考核力。回应力是指公共组织对来自基层、公众的合理诉求给予及时、合理、满意的答复；而对不合理的诉求采取负责任的态度予以答复，并通过有效解释避免引发社会矛盾。创造力是指适应治理生态的变化，促进技术性创新及体制性创新，并把技术性创新与体制性创新有机结合起来，不断转变职能、正确行使权力、提高行政效能的能力。考核力是构建追求卓越的履责过程管理机制和注重绩效的履责结果评价体系，对治理绩效进行考核并与责任联系起来促进产出效益最大化的能力。履责过程管理机制让公众以行政公开为基础，对治理的过程进行过程考评：侧重从政府行为目的的合理性、行为方式选择的可解释性和行为的规范性上进行考察；履责结果评价体系注重对政府行为结果的经济性、效率性、效益性、公平性的考察，由此让治理者提供更优质、更适需的公共产品及公共服务，并通过与责任机制的联系达到推进治理产出效益最大化的目的。

总之，治理价值提供了治理现代化的理想愿景，为治理现代化提供了必要的概念设计；治理现代化就是治理价值完善、治理体系改进、治理能力提升相互耦合、协同推进的过程。在这一过程中，需要以治理价值、治理体系、治理能力的三维构建不断优化社会治理秩序，实现社会治理美好的愿景。

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（责任编辑：牟春野）